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C.V.I. Relevanz von Angebot und Nachfrage

A. Zum Alleinvertretungsanspruch vieler Angebotsökonomen

Die Angebotsökonomen begründen ihre Position mit zwei Aussagen:

1. Maßnahmen auf der Nachfrageseite sind langfristig völlig wirkungslos und kurzfristig kaum wirksam.
2. Sie sind überdies überflüssig; denn der Markt regelt alles bestens, wenn sich die Marktkräfte nur frei entfalten können.

I. Zur angeblichen Wirkungslosigkeit nachfragepolitischer Maßnahmen

Die Diskussion konzentrierte sich zunähst auf die Geldpolitik, später geriet auch die Fiskalpolitik ins Visier.


I.1 Argumente zur Geldpolitik

Für diese Argumentation hatten die Monetaristen bereits vorgearbeitet: Milton Friedman (1968) als ihr prominentester Vertreter hatte bereits zu zeigen versucht, dass geldpolitische Maßnahmen nur kurzfristig die Mengen von Produktion und Beschäftigung beeinflussen können; langfristig schlagen sich diese Maßnahmen jedoch nur in den Preisen nieder. Nachgewiesen hat Friedman dies für den Fall, dass in der Ausgangssituation nur „natürliche Arbeitslosigkeit“ herrscht. Betrachtet man deren Definition genauer, entspricht sie einer Situation ohne jede nachfragebedingte Arbeitslosigkeit. Dass dann nachfragesteuernde Maßnahmen die Beschäftigung nicht erhöhen können, ist eigentlich unstrittig, aber nicht das zu lösende Problem. Dieses lautet vielmehr: Was kann getan werden, wenn gesamtwirtschaftlicher Nachfragemangel und nachfragebedingte Arbeitslosigkeit herrschen, so wie in Deutschland, wo die Schwäche der Binnennachfrage in allen Konjunkturanalysen festgestellt und beklagt wird.

Im nächsten Schritt wurde dann auch die kurzfristige Wirksamkeit angezweifelt. Für die Geldpolitik lieferte Friedman in Vorbereitung darauf das Argument, die Wirkungen der Geldpolitik seien mit sehr variablen Wirkungsverzögerungen behaftet; es sei daher unsicher, ob sie zum gewünschten Zeitpunkt wirkten oder nicht erst dann, wenn sie bereits wieder unerwünscht sind. Seine Berechnungen waren allerdings sehr dubios (s. Rühmann, 1980). Daher sind die Wirkungsverzögerungen zwar ein Argument gegen den Versuch einer konjunkturpolitischen Feinsteuerung, nicht aber gegen eine mittelfristig orientierte Nachfragepolitik, da sie nicht deren Wirksamkeit selbst in Frage stellt, sondern nur ihre zeitliche Verteilung.

Der entscheidende Schritt bestand dazu darin, dass Anhänger des Monetarismus die Hypothese von Muth (1961) für die makroökonomische Analyse aufgriffen, wonach rationale Akteure auch rationale Erwartungen bilden, indem sie bei ihrer Erwartungsbildung ihre Informationen über ihnen relevant erscheinende Größen sowie über ihre ökonomische Umwelt einbeziehen. Dafür müssen die Akteure über eine Theorie verfügen, die ihnen sagt, wie die von ihnen berücksichtigten Größen auf die zu prognostizierende Variable einwirken. Durch die kühne Annahme, die Akteure würden dafür ausschließlich die monetaristische Theorie einschließlich der Annahme ständig geräumter Märkte verwenden, leiteten Lucas (1972) und Sargent/Wallace (1975) für die Geldpolitik die Vorhersage ab, bei rationalen Er-wartungen werde eine restriktive oder expansive Geldpolitik auch kurzfristig keine mengenmäßigen Auswirkungen haben, sondern nur auf die Preise wirken.

Die meisten ökonometrischen Modelle prognostizierten seinerzeit jedoch mengenmäßige Auswirkungen. Deshalb formulierte Lucas (1973) die sog. Lucas-Kritik an ökonometrischen Modellen: Er verwies darauf, es müsse bei der Beurteilung der Wirkung wirtschaftspolitischer Maßnahmen berücksichtigt werden, dass diese bei rationalen Akteuren zu Verhaltensänderungen führen. Daher seien Prognosen aufgrund von Verhaltensgleichungen, die aus Daten der Vergangenheit gewonnen werden, unzuverlässig oder gar unzulässig. Dieser Kritik wird jedoch inzwischen Rechnung getragen, indem Erwartungsgrößen in die Prognosemodelle eingefügt werden.


I.2 Argumente zur Fiskalpolitik

Die Wirksamkeit der Fiskalpolitik ist bereits dann eingeschränkt, wenn für die Konsumnachfrage der privaten Haushalte die permanente Einkommenshypothese von Friedman gilt. Diese Hypothese besagt, dass die Haushalte ihren Konsum im Wesentlichen nur an solche Änderungen des Einkommens anpassen, die sie für dauerhaft halten. Wird daher eine Steuersenkung nur befristet gewährt, so dass die Haushalte in der Rezession nur vorübergehend bei gegebenem Bruttoeinkommen über ein höheres Einkommen verfügen können, dann reagieren die Haushalte nur wenig, weil sie wissen, dass diese Erhöhung ihres verfügbaren Einkommens nur vorübergehend ist.

Die empirischen Daten zeigen allerdings, dass der private Konsum sehr stark mit dem tatsächlichen verfügbaren Einkommen variiert. Beide Größen weisen eine „relativ hohe Korrelation“ auf (Forschungsinstitute, 2006, S. 264). Dies spricht dafür, dass die Haushalte auf Änderungen des verfügbaren Einkommens auch dann stark reagieren, wenn sie die Änderung nur für vorübergehend halten. Sie werden sich dann zwar keine dauerhaft höheren Konsumausgaben aufladen, indem sie z.B. eine größere Wohnung kaufen oder mieten, aber sie werden Ausgaben tätigen, die sie dann, wenn ihre verfügbaren Einkommen sinken, wieder reduzieren können.

Eine noch stärkere Einschränkung der Wirksamkeit fiskalpolitischer Maßnahmen wird von einigen Ökonomen mittels der sog. Ricardianischen Äquivalenz behauptet. Die Überlegung ist die folgende: Bei defizitfinanzierten höheren Staatsausgaben antizipieren die heutigen Steuerzahler, dass sie später höhere Steuern werden zahlen müssen, um die staatlichen Zinszahlungen zu finanzieren. Dadurch wird ihr künftiges verfügbares Einkommen und damit ihr möglicher zukünftiger Konsum verringert. Um ihren Konsum über die Zeit zu glätten, würden sie daher bereits heute ihren Konsum reduzieren, um aus den damit erzielten Ersparnissen später die zusätzlichen Steuern zahlen zu können. Ricardo (1821) hatte in der Tat darauf hingewiesen, dass es bei nüchterner Betrachtung und genügend langem Zeithorizont für den Durchschnitt der Haushalte gleichwertig (äquivalent) ist, ob der Staat bestimmte zusätzliche Ausgaben durch Steuern oder durch Kreditaufnahme finanziert: Zwar verringert sich bei Kreditaufnahme das aktuelle verfügbare Einkommen nicht, aber die Zinsen, die der Staat zahlen und die Steuerzahler aufbringen müssen, reduzieren über die Laufzeit des Kredits das verfügbare Einkommen der Steuerzahler genauso stark (herabdiskontiert auf die Gegenwart), wie die heutige Steuerzahlung dies tun würde.

Ricardo fügte dieser Überlegung jedoch sofort hinzu, dass die Haushalte so nicht empfinden, sondern das Gefühl haben, dass sie wohlhabender sind als bei sofortiger Steuerzahlung, obwohl dies in langfristiger Sicht nicht der Realität entspricht. Hinzu kommt: Selbst wenn der einzelne Steuerzahler die Ricardianische Überlegung anstellt, weiß er nicht, inwieweit er individuell von künftigen höheren Steuern belastet werden wird, da ihm unbekannt ist, welche Steuern der Staat erhöhen wird, um die Zinsen zu zahlen, und in welchem Umfang die Erhöhung ihn betreffen wird. Es ist also kein Wunder, dass sich empirisch die Ricardianische Äquivalenz nicht als dominante verhaltensleitende Maxime ergibt (Muscatelli u.a., 2004). So konzediert auch die EZB, dass sich im Konjunkturverlauf die automatischen Stabilisatoren, die sich in Defiziten in der rezessiven Phase niederschlagen, für die Glättung von Produktions- und Nachfrageschwankungen als wirksam erwiesen haben (EZB, 2005, S. 71).


II. Begründung der Irrelevanz der Nachfrageseite – das Beispiel des Sachverständigenrates

Während bis dahin noch über die größere oder geringere Wirksamkeit von Nachfrageänderungen diskutiert wurde, erfolgt mit dem Übergang zur Angebotsökonomie ein radikaler Schwenk: Die Angebotsökonomen lassen sich nicht mehr in Diskussionen über die Wirksamkeit der Geld- und Fiskalpolitik verstricken, sondern behaupten schlicht, diese sei überflüssig, weil der Markt alle Dinge optimal regele, wenn man nur die Marktkräfte sich frei entfalten ließe.

In Deutschland vollzog der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung im Jahresgutachten 1977 diesen grundlegenden Wechsel, den er im Jahresgutachten des Vorjahres vorbereitet hatte. Seine Argumentation sei hier beispielhaft vorgestellt. Für seine Angebotsposition hat der Sachverständigenrat das Say‘sche Theorem wiederbelebt, demgemäß sich „im Zusammenspiel der Vielen das Angebot seine Nachfrage schafft“. Diese Aussage hatte er in Zi. 241 des Jahresgutachtens 1977 so begründet:

„Die dauerhaften Impulse für wirtschaftliche Tätigkeiten müssen jedoch von der einzelwirtschaftlichen Basis ausgehen, von der unternehmerischen Nutzung rentabel erscheinender Produktionschancen. Dabei wird Arbeit nachgefragt und Einkommen geschaffen, woraus dann Nachfrage nach Gütern entsteht. Im Zusammenspiel der Vielen schafft so das Angebot seine Nachfrage“.

Dabei blieb auch dem Rat nicht verborgen, dass das Angebot und damit die Nachfrage damals nicht das Vollbeschäftigungsniveau erreichten:

„Gegenwärtig ist nicht für jeden, der zu arbeiten wünscht, ein Platz am Markt. Weil nicht genügend Angebot rentabel erscheint, mangelt es auch an Einkommen und an wirksamer Nachfrage. Als autonome Ursache des Beschäftigungsproblems kommt die Angebotsseite insbesondere dann ins Spiel, wenn Investitionsrisiken, Anpassungshemmnisse im Struk-turwandel und hohe Produktionskosten das Ertragskalkül so stark belasten, dass zu viele darauf verzichten, ihre Produktionsanlagen zu erweitern und zusätzliche zu schaffen.“ (e-benda, Zi. 242)

Ein Nachfragemangel wird als autonome Ursache ausgeschlossen, denn die Nachfrage resultiert nur aus dem Angebot. Deshalb auch die anschließende wirtschaftspolitische Aussage:

„Eine Nachfrageausweitung durch den Staat ist vor dem Hintergrund dieser Diagnose jedoch keine Therapie, die eine grundlegende Besserung der Beschäftigungslage verspricht, jedenfalls so lange nicht, wie die Angebotsprobleme ungelöst bleiben.“ (ebenda)

Für den damaligen langjährigen Vorsitzenden des Sachverständigenrats, Olaf Sievert, war diese Aussage so selbstverständlich und unumstößlich, dass er in einer Darlegung der Position des Sachverständigenrates schreibt:

„Dass aus Furcht vor Nachfragemangel noch nach neuen Aufgaben, etwa für den Staat, gesucht wird – man möchte es nicht für möglich halten“. (Sievert, 1980, S. 22).

Aufgrund seiner Diagnose geht der Sachverständigenrat nun auf die Suche nach Ursachen dafür, dass nicht genügend Angebot rentabel erscheint, und er wird vor allem auf dem Arbeitsmarkt fündig, denn die neoklassische Arbeitsmarktanalyse zeigt (allerdings unter der Annahme vollständiger Konkurrenz auf den Gütermärkten!), dass unfreiwillige Arbeitslosigkeit nur dann bestehen kann, wenn der Reallohn zu hoch ist und über dem gleichgewichtigen Lohnsatz liegt. Insofern kann für Sievert eine Situation kurzfristiger nachfragebedingter Unterbeschäftigung nicht anhalten, „ohne dass Rigidität der Löhne im Spiel ist, und zwar Rigidität in der Reallohn/Produktivitätsrelation“ (ebenda).

Der Einkommens-, Kaufkraft- und Nachfrageaspekt der Löhne wird nicht angesprochen. Gleiches gilt für die Verringerung staatlicher Defizite, die für den Sachverständigenrat zur Angebotspolitik dazugehört. Dazu schreibt Sievert (1980, S. 25): „Reduktion staatlicher Defizite ist wachstumspolitisch expansive Politik, mag sie auch konjunkturell, also nachfrage-seitig gesehen, kontraktiv sein“. Dieses Zitat macht noch einmal deutlich, dass die Nachfrage-seite, wenn sie überhaupt erwähnt wird, als unbedeutend und höchstens kurzfristig störend dargestellt wird.

Mit seiner Propagierung einer angebotsorientierten Politik und einer Abwendung von der Nachfrageorientierung fand der Sachverständigenrat viel Unterstützung. So hat z.B. der Wissenschaftliche Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium (1981) wenige Jahre später ebenfalls für eine angebotsorientierte Wirtschaftspolitik geworben und die nötigen Maßnahmen in seinem Gutachten über ‚Wirtschaftspolitik bei defizitärer Leistungsbilanz’ detailliert geschildert.

Viele Angebotsökonomen leisten – um nicht einseitig zu erscheinen – der Nachfrageproblematik einen Lippendienst und schreiben scheinbar großzügig: Wenn Probleme nachfragebedingt sind, dann muss man sie auch über die Nachfrageseite zu beheben versuchen. Aber sie fügen hinzu: Unsere Wachstumsprobleme haben ihren Ursprung auf der Angebotsseite und deswegen kommt es auf diese Seite an; die Nachfrageseite ist nicht relevant.


III. Die wirtschaftspolitische Umsetzung der Angebotsökonomie und deren Ergebnisse

Auf der wirtschaftspolitischen Ebene wurde der Schwenk zur Angebotsseite in Form einer Angebotspolitik in den USA insbesondere von zwei Wirtschaftsjournalisten, nämlich Irving Kristol (1981) und George Gilder (1981) propagiert, und sie wurde vom Beraterteam des Präsidentschaftskandidaten Ronald Reagan zum Teil seines Regierungsprogramms gemacht. Diese angebotspolitische Konzeption konzentriert sich auf drei Punkte:

1. Die Inflation ist durch eine restriktive Geldpolitik zu bekämpfen, unterstützt durch eine moderate Lohnentwicklung, wofür die Macht der Gewerkschaften reduziert werden muss.
2. Der öffentliche Sektor, der als Belastung des Privatsektors angesehen wurde, soll zugunsten der Privatwirtschaft und der Privatinitiative eingeschränkt werden. Dafür sollten Steuern und Abgaben gesenkt, aber die Staatsausgaben noch mehr reduziert werden (insbesondere durch den Abbau von Sozialleistungen, aber auch durch die Reprivatisierung öffentlicher Unternehmungen), damit das Staatsdefizit deutlich zurückgeht.
3. Die Spielräume der privaten Unternehmer sollen über die bereits genannten Maßnahmen hinaus durch den Abbau von Investitionshemmnissen in Form von Genehmigungsvorschriften, z.B. im Bereich der Umweltverträglichkeit und des Arbeitsschutzes, erweitert werden.

Im Vereinigten Königreich hatte der Umschwung schon gut ein Jahr früher eingesetzt, als Margaret Thatcher 1979 zur Regierungschefin gewählt wurde und auf eine angebotsorientierte Politik mit besonderer Betonung der von den Monetaristen geforderten rigiden Inflationsbekämpfung setzte.

Auch in Deutschland schwenkte die Politik (wenn auch weniger spektakulär) auf die Angebotspolitik um. Das erfolgreiche Zukunftsinvestitionsprogramm (ZIP) wurde 1980 nach vier Jahren nicht verlängert, der Abbau der Defizite im öffentlichen Haushalt erhielt Priorität. Die Deutsche Bundesbank verschärfte nach dem zweiten Ölpreisschock vom Herbst 1979 ihren restriktiven geldpolitischen Kurs.

Der angebotspolitische Kurs brachte jedoch in den beiden ‚Vorreiter’-Staaten nicht den erhofften Erfolg; insbesondere führte die restriktive Geldpolitik zu massiven Einbrüchen bei Produktion und Beschäftigung. Am schnellsten reagierte darauf die US-amerikanische Notenbank: Bereits im Oktober 1982, als sich abzeichnete, dass der deutliche Rückgang der Inflation seit Beginn der neuen Politik zu einem schrumpfenden BIP (1982: – 2,2 %) und einer von 7,2 % (1980) auf 9,7 % erhöhten Arbeitslosenquote beigetragen hatte, schwenkte sie auf eine expansive Geldpolitik um, um auf der Nachfrageseite Investitionen zu ermuntern. Auch in Großbritannien wurde die angestrebte Eindämmung des Geldmengenwachstums nicht durchgesetzt.