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Paul Krugman behauptet, dass die privaten Haushalte das Staatsdefizit finanzieren.
Dem widerspricht Peter Bofinger mit Verweis auf die geldtheoretischen Vorstellungen von Keynes.

The long lasting effects of cancelling Keynesian concepts

In a recent article for the New York Times (The economic consequences of cancelling Keynes, 1 June 2021), Paul Krugman rightly laments the elimination of Keynesian concepts in US economics: 

“In the 1970s some economists began arguing that Keynesianism must be wrong, because the phenomena Keynes described couldn’t happen in an economy of perfectly rational individuals and perfectly functioning markets. (…) it soon became common knowledge that major journals would not publish anything overtly Keynesian. During my own early career, I and others simply took it as a fact of life that if you wanted to get tenure, you would have to build your publication record in subfields that steered clear of the core issue of depressions and how they happen; you could sometimes smuggle some Keynesian material into your papers, but only if it came wrapped in a model that seemed to be mainly about something else. So Keynes had in effect been canceled.”

Krugman concludes:  

“But the years of Keynesian cancellation had a heavy cost. Many economists entered the crisis ignorant of basic concepts that had been worked out many decades earlier, because you couldn’t publish those concepts in the journals or teach them in many (not all) graduate programs. This intellectual impoverishment, I’d argue, weakened and distorted the policy response: We had a much worse, much more prolonged slump than we might have had if the ideas needed to fight the slump hadn’t been suppressed.”

While Krugman’s plea for basic Keynesian concepts is convincing, it is surprising that just a few days earlier he published another piece for the New York Times („Krugman Wonks Out: What We Talk About When We Talk About Money“, 21 May 2021) in which he himself neglects key Keynesian insights. 

In this piece, he asks the question: “But is the Fed really financing the budget deficit?”

His answer is: “Not really. At a fundamental level, households are financing the deficit: the funds being borrowed by the government are coming out of the huge savings undertaken by families saving much of their income in an environment where much of their usual consumption hasn’t felt safe.

However, household financing of the deficit isn’t direct. Instead, it has taken the form of a sort of financial daisy chain. Families are stashing their savings in banks. Banks, in turn, have been accumulating reserves — that is, lending to the Fed, which these days pays interest on bank reserves. And the Fed has been buying government bonds.”

All this does not sound Keynesian. In fact, Krugman argues along the lines of the classical model of the financial market (“loanable funds model”). In this model, there is only one all-purpose good that can be used simultaneously for consumption, investment, and as “funds” that can be saved and supplied to investors (Bofinger 2020). Barro and Sala-i-Martin (2004) state this as follows: 

“One way to think about the one-sector technology is to an analogy with farm animals that can be eaten or used as inputs to produce more farm animals. The literature on economic growth has used more inventive examples – which such terms as smoohs, putty or ectoplasm – to reflect the easy transmutation of capital goods into consumables, and vice versa.”

 If households decide to save, i.e., not to consume the all-purpose good, it becomes automatically available as a supply of “saving(s)” on the financial market. Thus, household saving is the only source of funds, as banks and the central bank are unable to produce the all-purpose good. Therefore, Krugman argues that the Fed is only a “financial intermediary for investors”. 

How can one explain the financing of government deficits using basic Keynesian concepts? In the Keynesian model, money, banks and the central bank play a decisive role in finance. In this model, financing means the temporary provision of money (i.e., bank deposits). Money is not created by the saving of households, but by the lending of the banking system. Thus, the saving of households cannot have generated the exceptional increase of the US money stock.

In the Keynesian model, the causality runs from government borrowing and huge transfers to higher household incomes which increase the money stock and enable higher saving (chart). 

The above t-accounts explain this process in detail. 

• As first step, the federal government issues bonds that are purchased by commercial banks. They have to pay for this with their central bank reserves. The government’s FED account is credited with FED deposits. 
• As a second step, the government makes transfer payments to private households. The payments from the government to the households result in an increase in households’ bank deposits. Commercial banks are compensated with a transfer of FED reserves from the government’s FED account. 
• As third step, the FED purchases the bonds from commercial banks and credits the banks’ FED account with additional central bank reserves.
• In sum, the government transfers result in an increase of the money stock and an increase of the commercial banks’ central bank reserves.

Source: FRED, Federal Reserve Bank of St. Louis

Thus, in the Keynesian model (and in reality), the is FED is anything but an intermediary. It is the financing engine that enables the government to make huge transfers, which are reflected in high saving rates and a strong increase in the money stock. 

Thus, by arguing in terms of the classical model, which is a model for a corn or barter-economy, instead of the Keynesian model where money matters, Krugman runs astray. He neglects a key insight of the Keynesian revolution. In the words of Keynes: 

“Most treatises on the principles of economics are concerned mainly, if not entirely, with a real exchange economy; and – which is more peculiar – the same thing is also true of most treatises on the theory of money. (…) The theory which I desiderate would deal, in contradistinction to this, with an economy in which money plays a part of its own and affects motives and decisions and is, in short, one of the operative factors in the situation, so that the course of events cannot be predicted, either in the long period or in the short, without a knowledge of the behaviour of money between the first state and the last. And it is this which we ought to mean when we speak of a monetary economy. … Everyone would, of course, agree that it is in a monetary economy in my sense of the term that we actually live. (…) The idea that it is comparatively easy to adapt the hypothetical conclusions of a real wage economics to the real world of monetary economics is a mistake.” (Keynes 1933, p. 408)

Krugman’s astonishing conclusion that households have financed the fiscal deficits confirms Keynes’ statement on the first page of the General Theory: 

“(…) the characteristics of the special case assumed by the classical theory happen not to be those of the economic society in which we actually live, with the result that its teaching is misleading and disastrous if we attempt to apply it to the facts of experience.” (Keynes 1936 [1973], p. 3)

What does this imply for Keynesianism? If one of its most famous representatives falls back on classical patterns of thought when he tries to explain the world, there is still a long way to go before the consequences of its cancellation can be successfully overcome.

References: 

Barro. R. und X. Sala-i-Martin (2004), Economic Growth, Second Edition, MIT Press

Bofinger, P. (2020), ‘Reviving Keynesianism: The Modeling of the Financial System Makes the Difference’, Review of Keynesian Economics, Vol. 8 No. 1, Spring 2020, pp. 61–83.

Keynes, J.M. (1933), ‘The monetary theory of production’, in: The Collected Writings of John Maynard Keynes, Vol. 13, London and Basingstoke, UK: Macmillan, pp. 408–411.

Keynes, J.M. (1936 [1973]), The General Theory of Employment, Interest and Money, in The Collected Writings of John Maynard Keynes, Vol. 7, London and Basingstoke, UK: Macmillan.

Während in Deutschland noch öffentlich diskutiert wird, wie schnell zu den Neuverschuldungsgrenzen der Schuldenbremse zurückgekehrt werden soll, hat die US-Politik einen entgegengesetzten Weg eingeschlagen: Nachdem im März auf Initiative des neuen US-Präsidenten Joe Biden ein Konjunkturpaket im Umfang von 1,9 Billionen US-Dollar verabschiedet wurde, befindet sich nun ein Investitions- und Infrastrukturpaket mit einem Volumen von 2 Billionen US-Dollar im Gesetzgebungsprozess. Zusammen haben die beiden Pakete ein Volumen von fast 20 % des US-Bruttoinlandsprodukts. (Zum Vergleich: Das deutsche Konjunktur- und Zukunftspaket der Bundesregierung aus dem Sommer 2020 summierte sich auf etwa 170 Mrd. € oder 5 % des BIP). Finanziert werden sollen die Biden-Pakete in allererster Linie über höhere Schulden, ein kleiner Teil soll über eine Erhöhung der Unternehmensteuer und einer globalen Mindestbesteuerung wieder hereingeholt werden.

Zwar stehen nicht alle Ökonominnen und Ökonomen des eigenen Lagers hinter der Politik Bidens. Auch traditionelle Unterstützer der Demokraten wie der Ex-Finanzminister Larry Summers haben Zweifel geäußert, ob das Paket nicht etwas zu groß ausgefallen sei. Gleichzeitig, und hier zeigt sich der Wandel im Denken relevanter Teile der amerikanischen Ökonomie, gibt es extrem prominente Unterstützung für den Kurs Bidens. Nobelpreisträger Paul Krugman etwa hat sich klar auf die Seite Bidens geschlagen, mit der hoch angesehenen früheren Fed-Chefin Janet Yellen hat Biden zudem eine Finanzministerin, die über jede Zweifel ihrer makroökonomischen Kompetenz erhaben ist.

Dieser Wandel ist umso beachtenswerter, da mit der Politik Bidens eine Reihe von zentralen Annahmen und Glaubenssätzen vieler neukeynesianischer Ansätze zugunsten stärker traditionell keynesianisch geprägter Interpretationen in Zweifel gezogen wird.

Da ist zunächst das Vertrauen in die Schätzmethoden von Output Gaps und natürlicher Arbeitslosigkeit. Zwar wird in Europa auch zunehmend die Verlässlichkeit der gängigen Output-Gap-Schätzungen in Zweifel gezogen, etwa von Philipp Heimberger oder dem Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung, die lange darauf hingewiesen haben, dass das gemessene Potenzialoutput stark prozyklisch ist, und deshalb der so gemessene Output Gap kein verlässlicher Kompass für die Wirtschaftspolitik sein kann. 

Doch während sich die Politik in Deutschland und Europa nicht einmal darauf einigen kann, die Methodik zur Potenzialmessung zu revidieren, wird von den Befürwortern der Biden-Pakete die gängigen Output-Gap-Messungen mit dem Argument vom Tisch gewischt, dass es jenseits dieser Messung viel verdeckte Unterbeschäftigung gäbe, die sich mobilisieren ließe, wenn die Nachfrage nur ausreichend gesteigert würde. Deshalb glaubt das Biden-Team auch nicht daran, dass das Paket zu einer Überhitzung der Wirtschaft führen wird, obwohl es nach gängigen Schätzungen zu einer Überauslastung der Kapazitäten führen dürfte.  

Eng verbunden mit diesem Zweifel ist die Frage nach der Form und Bedeutung der Phillips-Kurve. In vielen neukeynesianischen Modellen und dem Kopf vieler Ökonominnen und Ökonomen findet sich ein monoton fallender Zusammenhang zwischen Arbeitslosigkeit und Lohndruck, der dazu führt, dass eine expansive Politik das aktuelle Output über das Potenzial drückt, die Inflation anzieht und die Produktionsgewinne durch eine gegensteuernde Zentralbank zumindest teilweise zunichte gemacht wird. Die Idee, ohne dauerhaften Inflationsdruck die Beschäftigung jenseits dessen zu drücken, was aktuell als Vollauslastung des Potenzials wahrgenommen wird, bewegt sich von den neuklassischen Ansätzen weg hin zu stärker traditionell keynesianischen oder postkeynesianischen Ansätze. Camille Logeay und Jürgen Kromphardt haben ebenso schon länger über einen möglicherweise horizontalen Verlauf der Phillips-Kurve geschrieben; auch in meinem Buch zum Zusammenspiel der Geld- und Lohnpolitik in der Euro-Zone findet sich die Idee eines horizontalen Abschnitts in der Phillips-Kurve. Implizit ist diese Idee auch in den frühkeynesianischen Analysekonzepten wie dem einfachen keynesianischen Modell oder sogar dem IS-LM-Modell, deren Annahme fixer Preise sich auch als Spezialfall für den horizontalen Abschnitt der Phillips-Kurve interpretieren lassen.

Der zweite verbreitete Glaubenssatz, der mit den Biden-Paketen implizit in Frage gestellt wird, und der sich in vielen neukeynesianischen Modellen in Form der so genannten Transversalitätsbedingung und der No-Ponzi-Game-Bedingung findet, ist, dass expansive Fiskalpolitik heute den Spielraum der Finanzpolitik in der Zukunft beschränkt. In gängigen neukeynesianischen Modellen ergibt sich diese Schlussfolgerung daraus, dass angenommen wird, dass die Summe diskontierter künftiger Budgetüberschüsse mindestens so groß sein muss wie der aktuelle öffentliche Schuldenstand. In der aktuellen Debatte etwas haben Ökonomen wie Paul Krugman verneint, dass es einen fiskalischen Tradeoff zwischen dem 1,9-Billionen-Konjunkturpaket und dem Infrastrukturpaket gäbe – erneut eine Schlussfolgerung, die näher an traditionelle keynesianische Modelle oder gar den Functional-Finance-Ansatz von Abba Lerner heranrückt, die üblicherweise den Schuldentrend in der Unendlichkeit ignoriert haben oder auf ausreichend starke Multiplikatoren gesetzt haben, durch die sich Konjunktur- und Infrastrukturpakete selbst finanzieren. 

Ein drittes zentrales Element neukeynesianischen Denkens, das mit dem Biden-Paket implizit in Frage gestellt wird, ist die Annahme einer neoklassischen Investitionsfunktion, die Realinvestitionen der Unternehmen als Funktion der Nach-Steuer-Rendite betrachtet. Die Biden-Steuerpolitik mit steigenden Unternehmenssteuersätzen und internationaler Kooperation beim Eindämmen der Steuervermeidung passt bestenfalls begrenzt zu dieser Annahme. Zumindest implizit steckt hinter dieser Politik die Annahme, dass in Maßen steigende Steuersätze, sofern das Ausweichen in andere Jurisdiktionen erschwert wird, eine untergeordnete Bedeutung für die private Investitionstätigkeit haben, vor allem, wenn der Staat zugleich mit seiner Politik für ausgelastete Kapazitäten und ein produktivitätssteigerndes Wachstum des öffentlichen Kapitalstocks sorgt.

Zwar muss sich am Ende zeigen, ob sich die impliziten Wetten in Bidens Programm auszahlen (und ob seine Infrastruktur- und Steuerpläne tatsächlich durch den Kongress gehen), aber das dem Programm zugrunde liegende Umdenken in der amerikanischen Ökonomenzunft sollte nicht unterschätzt werden. Und dieser Sinneswandel geht klar in Richtung von Schlussfolgerungen, die schon länger von Ökonominnen und Ökonomen traditionellerer keynesianischer Provinienz vertreten wurden.

Unsere Studie The power of economic models: The case of the EU’s fiscal regulation framework – erschienen in der Fachzeitschrift Socio-Economic Review – ist mit dem diesjährigen Wissenschaftspreis der Keynes-Gesellschaft ausgezeichnet worden. Gemeinsam mit meinen Ko-Autoren Jakob Huber und Jakob Kapeller freue ich mich sehr über diesen besonderen Preis.

In diesem Blog-Beitrag werde ich darauf eingehen, welche Bezüge zu keynesianischen Argumenten in unserer Studie zu finden sind. Außerdem werde ich einige Querverweise zu aktuellen fiskalpolitischen Debatten in Deutschland und Europa aufzeigen.

Keynes und die Rolle ökonomischer Ideen

Am Ende seines Buches „Allgemeine Theorie der Beschäftigung, des Zinses und des Geldes“ schreibt Keynes: „Die Ideen der Ökonomen und Philosophen, seien sie richtig oder falsch, sind mächtiger, als man im allgemeinen glaubt. Um die Wahrheit zu sagen, es gibt nicht viel anderes, das die Welt beherrscht“. Diese Grundüberlegungen von Keynes zur Rolle ökonomischer Ideen sind ein zentraler Ausgangspunkt unserer Studie.

In den vergangenen Jahrzehnten hat sich die Forschung zu ökonomischen Ideen und deren Einfluss auf Politik und politische Programme auf die Ebene abstrakter Theorien konzentriert – beispielsweise auf die Erklärung des wirtschaftspolitischen Paradigmenwechsels vom Keynesianismus zum Monetarismus in den 1980er-Jahren. Wir wählen einen neuen Zugang, denn uns geht es uns um die Rolle von konkreten ökonomischen Modellen, die in der Wirtschaftspolitik eine wichtige Rolle spielen.

Wir argumentieren, dass ökonomische Modelle als Übertragungsmechanismus zwischen ökonomischen Paradigmen und politischen Programmen fungieren können, deren Anwendung es AkteurInnen ermöglicht, in politischen Prozessen Macht auszuüben. Aus dieser Perspektive übersetzen Modelle paradigmatische Annahmen in politisches Handeln, was im öffentlichen Diskurs jedoch meist verborgen bleibt.

Dabei behaupten wir, dass Modelle zwischen ökonomischen Paradigmen und politischen Programmen vermitteln können, indem sie vereinfachte Darstellungen komplexer ökonomischer Prozesse liefern, die Ursachen spezifizieren und Effekte quantifizieren, indem sie den Einfluss bestimmter Variablen hervorheben, während sie die Bedeutung anderer Faktoren herunterspielen. Dabei greift ein relevantes ökonomisches Modell so auf ein Paradigma zurück, dass Grundannahmen für spezifische politische Programme operationalisierbar werden.

Unter welchen Bedingungen ökonomische Modelle als Übertragungsmechanismus zwischen paradigmatischen Annahmen und politischen Programmen fungieren können, untersuchen und zeigen wir anhand des wichtigen Fallbeispiels der EU-Fiskalregeln.

Die Outputlücke in den EU-Fiskalregeln

Besonders an den EU-Fiskalregeln ist, dass ein Modell auf rechtlicher Grundlage ihr technisches Rückgrat bildet. Die EU-Kommission verwendet das sogenannte Produktionspotenzial-Modell zur Schätzung der Outputlücke – der Differenz zwischen der tatsächlichen Produktion (gemessen am Bruttoinlandsprodukt) und einer modellbasierten Schätzung des Produktionspotenzials – wobei die Outputlücke als Indikator für die konjunkturelle Lage einer Volkswirtschaft interpretiert wird. Die Schätzungen der Outputlücke sind eine wichtige Grundlage für die Beurteilung der EU-Kommission, wie viel des tatsächlichen Budgetdefizits (oder -überschusses) in einem bestimmten EU-Land „strukturell“ in dem Sinne ist, dass es nicht auf die Auswirkungen konjunktureller Schwankungen auf die Steuereinnahmen und Staatsausgaben zurückzuführen ist.

Modellberechnungen der Outputlücke sind jedoch ebenso im Rahmen der kontrovers diskutierten „Schuldenbremse“ in Deutschland für die Berechnung „struktureller“ Defizite maßgeblich. Denn auch im Rahmen der deutschen „Schuldenbremse“ wird das Modell der Europäischen Kommission verwendet, um zu schätzen, ob die Begrenzung der Kreditaufnahme auf ein „strukturelles“ Budgetdefizit von jährlich maximal 0,35% der Wirtschaftsleistung für den Bund und von einem „strukturellen“ Nulldefizit  für die Bundesländer eingehalten wird.

Unsere Studie zeigt, dass die theoretischen und technischen Grundlagen der Modellschätzung von Outputlücken politisch von großer Bedeutung sind. Wird die Outputlücke beispielsweise in einem Wirtschaftsabschwung als gering geschätzt, dann bedeutet dies, dass die Produktionsfaktoren weitgehend ausgelastet sind und der fiskalpolitische Handlungsspielraum des betroffenen Staates sinkt, weil die Erreichung der Budgetziele pessimistischer eingeschätzt wird. Die Konsequenz: Die EU-Fiskalregeln geben Ländern mit ungünstiger Konjunkturlage nur geringe Spielräume für höhere Budgetdefizite zur Bekämpfung des Abschwungs. Dies resultiert aus der Anwendung statistischer Filterverfahren zur Berechnung von Subkomponenten des Produktionspotenzials, die einer prozyklischen Verzerrung unterliegen, weil sie überproportional stark von den letzten Datenpunkten getrieben sind, die in die Schätzung eingehen.

Es geht um einen Mechanismus, bei dem prozyklische Modellschätzungen in Zeiten eines wirtschaftlichen Abschwungs die Budgetkonsolidierungsanforderungen für die betroffene Regierung erhöhen. Budgetkonsolidierung in einer ungünstigen Konjunktursituation reduziert dann Wirtschaftswachstum und Beschäftigung, und führt zu weiteren Budgetkonsolidierungsanforderungen anhand der Fiskalregeln. Ein solcher Teufelskreis lässt sich in mehreren EU-Mitgliedstaaten im Rahmen der Eurokrise feststellen.

Die deutsche Wirtschaft erholte sich nach der Finanzkrise rascher und umfassender als andere EU-Länder. Deutschland war damit bis vor der Corona-Krise nicht wirklich negativ von prozyklischen Revisionen der Outputlückenschätzungen betroffen. Erste Analysen der Outlücken-Schätzungen nach dem Eintreten der Corona-Krise zeigen jedoch, dass auch Deutschland nach dem Corona-Einbruch stark von den zugrundeliegenden Modellproblemen betroffen sein wird, sobald die Fiskalregeln – die aktuell krisenbedingt ausgesetzt sind – wieder zur Anwendung kommen, weil das Kommissionsmodell die deutsche Budgetsituation schlechtrechnet. Allein durch Revisionen der Modellschätzungen droht ein aus keynesianischer Sicht kontraproduktiver Kürzungsdruck auf die öffentlichen Haushalte, der wirkungsvolle Konjunkturpolitik erschwert und das Tätigen wichtiger Investitionen einschränkt.

Modellschätzungen in der fiskalpolitischen Praxis

Die Modellschätzungen der EU-Kommission haben für die fiskalpolitische Praxis aufgrund der Reformen der EU-Fiskalregeln nach der Finanz- und Wirtschaftskrise an Bedeutung gewonnen. Unsere Studie untersucht die Grundannahmen und technischen Entwicklungsschritte des bereits angesprochenen Produktionspotenzial-Modells, das der Berechnung der Outputlücke zugrundeliegt. Grob gesprochen beruht das Modell auf einer neoklassischen Produktionsfunktion, und auf der Ebene der Modellierung der einzelnen Produktionsfaktoren gehen weitere (neoklassische) Grundannahmen ein. Das Modell wurde in den letzten Jahren in mehreren Schritten im technischen Detail adaptiert.

Diese Anpassungen gingen in wesentlichen Aspekten auf die Initiative einzelner EU-Mitgliedstaaten zurück. So kritisierte etwa Spanien im Laufe der Eurokrise, dass die Schätzungen der „strukturellen“ Arbeitslosenquote der Kommission, die den Beitrag des Produktionsfaktors Arbeit im Kommissionsmodell wesentlich bestimmen, unplausibel hoch seien: Denn laut den Echtzeit-Modellschätzungen der Kommission stand die „strukturelle“ Arbeitslosenquote Spaniens in den Jahren 2012 und 2013 bei rund 20% – und war damit fast so hoch wie die tatsächliche Arbeitslosenquote. Die Konsequenz: Die Outputlücke wurde als gering eingeschätzt, was aufgrund der EU-Fiskalregeln zusätzlichen Budgetkonsolidierungsdruck auf die spanische Regierung ausübte, weil ein großer Anteil des Budgetdefizits als „strukturell“ betrachtet wurde. Die spanische Regierung wirkte, mit Unterstützung anderer Länder, auf Änderungen des Berechnungsmodells für die „strukturelle“ Arbeitslosigkeit hin. Nach größeren politischen Konflikten im Hintergrund konnte im Jahr 2014 schließlich ein Kompromiss bei der Modelladaptierung erzielt werden, der den Budgetkonsolidierungsdruck für Spanien und einige andere Länder etwas reduzierte – und diese Länder nicht zuletzt deshalb etwas schneller aus der Krise kommen konnten.

Diese Anekdote verweist darauf, dass fiskalpolitische Entscheidungen in der EU in der Vor-Coronazeit vielfach durch technische Details geprägt waren, und in Folge scheinbar unschuldige technische Annahmen im Kontext der Berechnung der „Outputlücke“ zum Gegenstand politischer Konflikte und Forderungen wurden.

Was würde Keynes über die Outputlückenschätzungen sagen?

Unsere Studienergebnisse legen nahe, dass das vorherrschende Kommissions-Modell zur Schätzung von Outputlücken angebotsseitige Grundannahmen in politisches Handeln zu übersetzen hilft. Paradigmatische Priors der Angebotsökonomik werden durch die Anwendung von Modellschätzungen in den politischen Prozessen auf wirtschaftspolitische Programme übertragen; nachfrageseitige keynesianische Argumente werden ausgeblendet oder verdrängt. Die prozyklische Verzerrung, die das Produktionspotenzial-Modell in der Fiskalpolitik der EU-Mitgliedstaaten befördert, steht im Gegensatz zu einer keynesianischen Sichtweise, in der diskretionäre Fiskalpolitik antizyklisch ausgerichtet sein sollte, d.h. expansiv in Rezessionen und restriktiv in zyklischen Aufschwüngen.

Wir können natürlich nicht genau wissen, was Keynes – wenn er heute leben würde – zur Rolle der Outputlücken-Schätzungen in den Fiskalregeln sagen würde. Doch mit Rückgriffen auf keynesianisches Denken lässt sich auf Basis unserer mit dem Wissenschaftspreis der Keynes-Gesellschaft ausgezeichneten Studie jedenfalls die theoretische und technische Ausrichtung in der Modellierung des Produktionspotenzials kritisieren. Die Prozyklizität der Schätzungen ist besonders problematisch, weil sie eine wirkungsvolle anti-zyklische Konjunkturpolitik untergräbt. Wir sollten darüber diskutieren und im Rahmen der anstehenden Reform der Fiskalregeln nach der Corona-Krise Änderungen anstreben.

Soll demokratische Wirtschaftspolitik von derart problematischen Modellschätzungen abhängig bleiben? Diese Frage ist für die Zukunft der Fiskalpolitik in Deutschland und Europa von großer Bedeutung.

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Selten waren kurz- und langfristige Herausforderungen für die Wirtschaftspolitik in den letzten Jahrzehnten so fordernd wie heute. Für die Bewältigung der sozialen Kosten der Covid-Pandemie, der gefährlichen Ungleichheitskrise und der immer drängenderen Klimakrise können Märkte zwar eine wichtige dienende Rolle spielen, doch notwendig ist vor allem die steuernde Kraft eines am Gemeinwohl orientierten Staates. Die keynesianische Theorie verfügt über wegweisende Einsichten zur Bewältigung dieser Herausforderungen und in Österreich zudem über eine erfolgreiche wirtschaftliche Geschichte. Kann auf ihr aufgebaut werden und wie müsste keynesianische Politik neu gefasst werden, um unter heutigen Bedingungen dem allgemeinen Wohlstand zu dienen?

Austrokeynesianismus – Österreich auf der Überholspur 1970-1982 (-1995)

In Österreich hat mit der Rückkehr von ExilökonomInnen nach 1945 der Keynesianismus rasch Einzug gehalten. Die Zentren keynesianischer Theorie bildeten das WIFO und die Arbeiterkammer Wien (Mesch 2016, https://awblog.at/wie-der-keynesianismus-nach-oesterreich-kam-und-warum-er-heute-wieder-noetig-waere/). Die Wirtschaftspolitik des „Austrokeynesianismus“ ab den 1970er Jahren war nicht am akademischen Reißbrett konzipiert, sondern entstand aus pragmatischen Antworten auf die Herausforderungen der Zeit. Die tragenden Elemente zielten vorrangig auf die Stabilisierung der Erwartungen und waren bis Mitte der 1990er Jahre konstitutiv (Chaloupek, Marterbauer 2008):

• produktivitätsorientierte Lohnpolitik der Sozialpartner
• Hartwährungspolitik (Bindung des Schilling an die DM)
• antizyklische Budgetpolitik, auch durch Förderung öffentlicher und privater Investitionen

Der Austrokeynesianismus brachte Österreich auf die „Überholspur“, er war von spezifischen Rahmenbedingungen begünstigt: Starke Interessenvertretungen von ArbeitnehmerInnen und ArbeitgeberInnen, günstige Machtverteilung infolge von Vollbeschäftigung, geringe wirtschaftliche Offenheit und unbedeutende Finanzmärkte. Das BIP pro Kopf stieg allein in den 1970er Jahren um 10% rascher als in den 15 „alten“ EU-Ländern (Link: https://awblog.at/materieller-wohlstand-im-eu-vergleich/). Vollbeschäftigung konnte bis 1981 aufrechterhalten werden, die Arbeitslosenquote blieb bis 2013 unter jener Deutschlands. Der Ausbau des Sozialstaates (Pensionen, Familienförderung, Gesundheits- und Pflegesystem ua) führte von 1970-2019 zu einem parallelen Anstieg von Sozialquote und Abgabenquote um etwa 8% des BIP auf 29% bzw 42%. Die Investitionsquote ist mit 24,7% des BIP (2019, Deutschland 21,7%) auch heute hoch, auch ein Ergebnis großzügiger direkter und indirekter Investitionsförderung.

Der Beitritt Österreichs zur EU brachte 1995 das Ende austrokeynesianischer Wirtschaftspolitik. Österreich hat von Binnenmarkt und Währungsunion profitiert, was etwa im Anstieg der Exportquote von 33% auf 53% des BIP zum Ausdruck kommt. Doch von den drei Pfeilern des Austrokeynesianismus blieben nur zwei aufrecht: Erstens, wurde die Wechselkursbindung an die Deutsche Mark mit dem Euro fortgesetzt. Zweitens, bildet die Einkommenspolitik ein weitgehend intaktes Element der Konsenspolitik der Sozialpartner, womit Löhne für 98% der abhängig Beschäftigten einem Kollektivvertrag auf Branchenebene unterliegen (Link: https://awblog.at/sozialpartnerschaftliche-lohnpolitik/). Doch entgegen die Hoffnungen fortschrittlicher EU-BefürworterInnen auf einen Eurokeynesianismus wurde die Budgetpolitik weg von Vollbeschäftigung und hin zu Budgetkonsolidierung und Standortkonkurrenz neu ausgerichtet (Feigl, Marterbauer 2019).

In der Covid-Krise und im Sinne eines Green Deals scheint es nun, als würden heute die Weichen der EU-Budgetpolitik neu gestellt und damit auch die Rahmenbedingungen für wohlstandsorientierte Politik in Österreich verbessert: Geld- und Fiskalpolitik sind expansiv, Verschuldung und eigene Einnahmen auf EU-Ebene stehen in Aussicht, allerdings müssen die Fiskalregeln erst reformiert werden (Link: https://awblog.at/fortschrittliche-reform-der-eu-budgetregeln/). In Deutschland macht sich ein pragmatischer Keynesianismus in Forschungsinstituten, Universitäten und Finanzministerium breit. Noch ist davon in Österreich nichts zu bemerken. Auf der politischen Ebene des Finanzministeriums fehlen wirtschaftswissenschaftliche Erfahrung und Wissen. An den Universitäten spielt der Keynesianismus keine Rolle mehr, selbst am WIFO – nicht allerdings am Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche wiiw – hat er an Einfluss verloren.

Spielräume und Ansatzpunkte für ein linkskeynesianisches Projekt

Ein linkskeynesianisches Projekt für Österreich kann auf Erfolgen und Institutionen des Austrokeynesianismus aufbauen, muss allerdings eine Reihe neuer Akzente setzen.

1. Ausweitung öffentlicher Investitionen im Kampf gegen die Klimakrise

Starke Ausweitung der öffentlichen Investitionen bildet eines der erfolgversprechenden Elemente der Klimapolitik. Der Bedarf ist hoch, vor allem in der Stadt- und Regionalplanung, im öffentlichen (Fern-, Regional- und Nah-) Verkehr, Energiesystemen und Klimaforschung. Die Voraussetzungen sind günstig, da die öffentliche Hand bereits bislang viel investiert, womit ausreichende Planungs- und Umsetzungskapazitäten vorhanden sind. Die öffentlichen Bruttoinvestitionen betragen stabil 3% des BIP (Deutschland 2%), die Nettoinvestitionen ½% des BIP pro Jahr. Für die Klimapolitik müssen die jährlichen Nettoinvestitionen gezielt verdoppelt werden. Vor allem auf Ebene der Städte und Gemeinden, die ein Drittel der öffentlichen Investitionen tätigen und unter Einnahmenausfällen in der Covid-Krise leiden.

Das wäre eine keynesianische „Sozialisierung der Investitionen“: Ein hohes Niveau öffentlicher Infrastrukturinvestitionen bildet zusammen mit Anreizen (zB Investitionsprämie für Klimainvestitionen), Regulierungen und Steuern (zB ökologische Mindeststandards), öffentlicher Beschaffung, Umschulungs- und Qualifizierungsprogrammen einen Impuls für private Investitionen und gibt dabei auch deren Zielrichtung im Sinne einer langfristigen Transformationsstrategie vor.

1. Der Staat als employer of last resort

Seit den 1980er Jahren steigt die Arbeitslosigkeit kontinuierlich. Nachfrageseitig durch Rezessionen geprägt ist die unterschiedliche Entwicklung der Arbeitslosigkeit zwischen Österreich und Deutschland primär durch das Arbeitskräfteangebot erklärt, das in Österreich vor allem zuwanderungsbedingt kräftig zunahm, während es in Deutschland bis 2015 zurückging. Besonders stark stieg seit 2010 die Zahl der Langzeitbeschäftigungslosen, sie machen bereits mehr als ein Drittel der Arbeitslosen aus.

Neben antizyklischer und investiver Budgetpolitik sowie aktiver Vermittlungs- und Qualifizierungsmaßnahmen rücken deshalb zwei Elemente ins Zentrum fortschrittlicher Beschäftigungspolitik. Erstens, Arbeitszeitverkürzung, die primär auf höheren Wohlstand durch mehr Freizeit abzielt, aber nebenbei auch die Beschäftigung stabilisiert. In vielen Kollektivverträgen wurden innovative Formen der Verkürzung der Arbeitszeit umgesetzt, um den Produktivitätsfortschritt wohlstandserhöhend zu nutzen. Viel mehr ist notwendig.

Zweitens, die Positionierung des Sozialstaates als Employer of last resort (Link: https://www.wirtschaftsdienst.eu/inhalt/jahr/2020/heft/10/beitrag/keynes-die-erneute-rueckkehr-des-meisters.html). Vollbeschäftigung oder leichte Arbeitskräfteknappheit ist eine Voraussetzung für stabile makroökonomische Entwicklung und sozialen Fortschritt, eine staatliche Jobgarantie kann dazu beitragen. Sie sollte zunächst für alle Langzeitbeschäftigungslosen zu kollektivvertraglich gesetzten Löhnen umgesetzt werden. Hierfür gibt es erfolgreiche Pilotprojekte und ausgearbeitete Konzepte (https://awblog.at/jobgarantie-covid-arbeitslose/) ebenso wie ein großes Potential an gesellschaftlich wertvollen gemeinnützigen Tätigkeiten. Für Jugendliche sollte eine Ausbildungsgarantie gelten, was eine markante Ausweitung der verfügbaren Plätze in Qualifizierungsprogrammen, weiterführenden Schulen, Fachhochschulen, Universitäten erfordert.

1. Verteilungspolitik

Österreich weist im EU-Vergleich egalitäre Verteilung der verfügbaren Einkommen auf. Dennoch besteht Bedarf an aktiver Verteilungspolitik. Vor allem in der Primärverteilung, durch mehr Augenmerk auf Eigentumsfragen, Wettbewerbs- und Technologiepolitik, Absicherung von Arbeitsrecht und Kollektivverträgen, Ausbau von öffentlicher Infrastruktur, sozialen Dienstleistungen, Beschäftigungs- und Bildungspolitik, um allen Zugang zu Mobilität, Freizeit, Kultur, Gesundheit und Wissen zu ermöglichen. Das verbessert die Primärverteilung, sichert aber auch den hohen Umverteilungsgrad der Sekundärverteilung.

Bei Ausbau von Bildung (Kindergärten, Ganztagsschulen) und stationärer und mobiler Pflege besteht hoher Bedarf, gleichzeitig können durch den Sozialstaat als Arbeitgeber gute Arbeitsstandards gesetzt werden. Die Sozialversicherung sichert hohe Ersatzraten vor allem bei den gesetzlichen Pensionen (80% des Einkommens). Steigender Ungleichheit der Markteinkommen muss mit höherem Progressionsgrad des Steuersystems begegnet werden: Etwa in der Einkommensteuer und der Kapitalertragssteuer, vor allem aber durch die Einführung einer progressiven Erbschafts- und Vermögenssteuer. Österreich weist eine starke Konzentration der Vermögen auf (Link: https://awblog.at/mehr-licht-in-die-welt-der-superreichen/), was Demokratie und Gesellschaft, sozialen Zusammenhalt und wirtschaftliche Stabilität gefährdet.

Die Voraussetzungen für eine linkskeynesianische Wirtschaftspolitik sind in Bezug auf die notwendigen Institutionen, von Sozialstaat bis gewerkschaftlicher Lohnpolitik, aber auch durch neue Akzente in der EU günstig. In Österreichs Wissenschaft und Politik muss das Feld erst neu bestellt werden, um Herausforderungen der Covid-, Ungleichheits- und Klimakrise wohlstands-, beschäftigungs- und verteilungsorientiert lösen zu können.

Weiterführende Literatur:

Buxbaum et al, AK-Wohlstandsbericht 2020, https://www.arbeiterkammer.at/interessenvertretung/wirtschaft/verteilungsgerechtigkeit/AK-Wohlstandsbericht_2020.pdf

Chaloupek Günther, Marterbauer Markus, Was bleibt vom Austrokeynesianismus? Dauerhafte Wirkungen postkeynesianischer Wirtschaftspolitik in Österreich 1970 – 1995, in Hagemann, Horn, Krupp (Hg) Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht. Festschrift für Jürgen Kromphardt, Schriften der Keynes-Gesellschaft Band 1, Marburg 2008.

Feigl Georg, Marterbauer Markus, Budgetpolitik in Deutschland und Österreich. Von keynesianischer Koordinierung über Primat der Fiskalregeln zu wohlstandsorientierter Wirtschaftspolitik?, in: Dullien, Hagemann, Joebges, Logeay, Rietzler (Hg), Makroökonomie im Dienste der Menschen. Festschrift für Gustav Horn, Schriften der Keynes-Gesellschaft Band 14, Marburg 2019.

Mesch Michael (Hg), Wie kam der Keynesianismus nach Österreich? Mit Beiträgen von Günther Chaloupek, Johannes Feichtinger, Alois Guger, Wien 2016.

Die Makroökonomie ist eine kranke Wissenschaft. Sie leidet darunter, dass sie eine große wissenschaftliche Revolution bis heute weitgehend verdrängt.

Kopernikus entdeckte, dass die Bewegungsgesetze der Sonne und der Erde ganz anders sind als im Weltbild von Ptolemäus. Man stelle sich vor, die Astronomie hätte daraus die Schlussfolgerung gezogen, dass sich kurzfristig die Erde um die Sonne dreht, langfristig aber die Erde immer noch im Zentrum des Universums stehen würde. Doch genau das ist in der Makroökonomie nach der keynesianischen Revolution geschehen.

John Maynard Keynes machte eine ähnlich fundamentale Entdeckung wie Kopernikus. Er erkannte, dass die von klassischen Ökonomen postulierten Bewegungsgesetze der Wirtschaft falsch waren. Er schrieb deshalb gleich im ersten Absatz seiner „General Theory“:

„Ich werde argumentieren, dass die Postulate der klassischen Theorie nur auf einen Spezialfall anwendbar sind und nicht auf den allgemeinen Fall. [..]. Die Merkmale des von der klassischen Theorie angenommenen Spezialfalls sind nicht die der Wirtschaft, in der wir tatsächlich leben, mit dem Ergebnis, dass das Lehren desselben irreführend und katastrophal ist, wenn wir versuchen, diesen auf die Tatsachen der Erfahrung anzuwenden.“

Diametral entgegengesetzte Mechanismen

In der Tat unterscheiden sich die Bewegungsgesetze der klassischen und der keynesianischen Weltsicht fundamental (Abbildung 1). Im klassischen Modell ist Sparen die Quelle für Investitionen. Im keynesianischen Modell wird Sparen durch Investitionen generiert. Im klassischen Modell benötigen Banken Einlagen, um Kredite gewähren zu können. Im keynesianischen Modell werden Einlagen durch Kredite geschaffen. Im klassischen Modell bestimmen Sparen und Investieren den Zinssatz. Im keynesianischen Modell bestimmen Sparen und Investieren (IS-Kurve) die Höhe des Volkseinkommens. Sie haben keinen direkten Einfluss auf die monetäre Sphäre, die durch die LM-Kurve abgebildet wird.

Abbildung 1: Bewegungsgesetze des klassischen Modells und des Keynesianischen Modells

Neoklassische Synthese: Ein genialer Schachzug der Klassiker

Anders als in der Astronomie wurde diese wissenschaftliche Revolution aber durch das klassische Paradigma erfolgreich überwunden. Den Vertretern des alten Regimes gelang ein brillanter Schachzug: Mit der „neoklassischen Synthese“ drehten sie den Spieß um, indem sie die keynesianische Weltsicht als Spezialfall der Klassik darstellten. Die keynesianischen Bewegungsgesetze seien nur in der Situation starrer Preise – und damit kurzfristig – gültig. Langfristig, bei flexiblen Preisen, würden die Bewegungsgesetze des klassischen Modells weiterhin gelten.

Es wurde dabei überhaupt nicht diskutiert, warum sich die Bewegungsgesetze der Wirtschaft zwischen Regimen starrer und flexibler Preise so grundlegend unterscheiden können. Nehmen wir das Sparen und seinen Einfluss auf Zinssätze und Investitionen.

Im klassischen Modell ist die Ersparnis der Haushalte die entscheidende Voraussetzung für Investitionen. Eine höhere Sparneigung erhöht das Angebot auf dem Kapitalmarkt, so dass der Zinssatz sinkt und das Investitionsvolumen steigt.

Im keynesianischen Modell hingegen führt eine höhere Sparneigung der Haushalte zu einer geringeren Güternachfrage. Im Finanzsektor führen niedrigere Ausgaben der Haushalte zu höheren Geldbeständen der Haushalte und niedrigeren Geldbeständen der Unternehmen. Die Geldmenge in der Wirtschaft bleibt somit konstant, so dass es keinen Zinseffekt gibt.

Ist dieser grundlegende Unterschied zwischen den beiden Modellen auf die Flexibilität oder die Starrheit der Preise zurückzuführen? Die Erklärung liegt vielmehr in der unterschiedlichen Modellierung des Finanzsystems.

Das „Allzweckgut“ im klassischen Modell

Im klassischen Modell gibt es kein Geld. Es gibt nur ein Allzweckgut, das gleichermaßen als Konsumgut, als Investitionsgut und als Finanzmittel („Funds“) eingesetzt werden kann. In diesem Modell ist das Sparen – d.h. der Konsumverzicht des Allzweckgutes – die Voraussetzung für Investitionen. Im Grunde ist das klassische Modell ein Modell für eine Körnerwirtschaft: Die Haushalte entscheiden, ob sie das Korn konsumieren oder sparen. Wird es gespart, kann es den Investoren, die das Korn säen, zur Verfügung gestellt werden, wobei den Haushalten eine Periode später der Kreditbetrag plus Zinsen zurückgezahlt wird.

Im keynesianischen Modell setzen sich die auf dem Kapitalmarkt ausgetauschten „Finanzmittel“ aus Geld zusammen – „Funds“ sind Bankeinlagen, sie entstehen nicht durch Konsumverzicht, sondern durch die Banken, die Kredite gewähren.

Das klassische Modell ist also keine Darstellung der langfristigen Gesetze der wirtschaftlichen Bewegung. Es ist die Darstellung einer Phantasiewelt, deren Bewegungsgesetze nichts mit der Realität zu tun haben. Mit diesen entgegengesetzten Bewegungsgesetzen ist eine Synthese des klassischen und des keynesianischen Modells ebenso unsinnig wie der Versuch, die Modelle von Ptolemäus und Kopernikus zu kombinieren. Tatsächlich versuchte Tycho Brahe (1546-1601) eine ähnliche Synthese (das tychonische System), aber natürlich scheiterte sie.

Somit ist auch Keynes nicht weit genug gegangen, wenn er den klassischen Fall noch als Spezialfall einer allgemeinen Theorie ansieht. Der klassische Fall ist inkompatibel mit seiner Theorie.

Reputationsschaden für die Ökonomie als Wissenschaft

Für die Ökonomie als Wissenschaft hat die neoklassische Synthese zu einem enormen Reputationsschaden geführt. Ihre Unfähigkeit, die Große Finanzkrise (GFC) zu erkennen, ist darauf zurückzuführen, dass im klassischen Modell die Rolle der Banken auf die eines bloßen Vermittlers zwischen Sparern und Investoren reduziert wird. Die Banken sind nicht in der Lage, das Allzweckgut zu schaffen, das für dieses Modell konstitutiv ist.

Im keynesianischen Modell hingegen benötigen die Banken keine Einlagen für die Kreditvergabe. Sie können selbst Geld schaffen, was, wenn es von der Bankenaufsicht nicht ausreichend kontrolliert wird, zu einer exzessiven Kreditvergabe führen kann. Genau das ist in den Jahren vor der GFC geschehen. Als Königin Elizabeth II. also nach der Krise die Ökonominnen und Ökonomen der London School of Economics (LSE) fragte: „Wenn diese Dinge so groß waren, warum haben sie dann alle übersehen?“, wäre die richtige Antwort gewesen: „Weil wir in unseren Analysen des Finanzsystems Modelle ohne Geld verwenden“.

Nach dieser schmerzlichen Erfahrung ist es fast unverständlich, dass das klassische Paradigma nicht nur weiterhin in den führenden Lehrbüchern unkritisch dargestellt wird, sondern auch moderne makroökonomische Modelle prägt: Banken, wenn es sie überhaupt gibt, werden immer noch auf die Rolle des bloßen Vermittlers reduziert. Eine Studie von Claessens und Kose (2018, S. 119) beschreibt den Stand der Modelle wie folgt: 

“… even when banks are included, their treatment is highly stylised. For example, many models simply assume the presence of banks, but do attempt to justify their existence …”

Die gescheiterte keynesianische Revolution hat auch weitreichende wirtschaftspolitische Implikationen. Im klassischen Modell gibt es eine strikte Verdrängung privater Investoren auf dem Kapitalmarkt durch Staatsdefizite. Das Allzweckgut, das gleichermaßen als „Funds“ und als Investitionsgut fungiert, kann nur einmal verwendet werden.

Im keynesianischen Modell hingegen sind „Funds“ (Geld) und Investitionsgüter voneinander unabhängig. Daher gibt es keine Verdrängung auf dem Kapitalmarkt, wenn Defizite durch Banken oder die Zentralbank finanziert werden. Dies ist die grundlegende Einsicht der Modern Monetary Theory (MMT).

Wie kann die keynesianische Revolution vollendet werden? Die Chancen, dies zu erreichen, stehen heute nicht sehr gut, denn dies würde das Humankapital der meisten Makroökonominnen und Makroökonomen entwerten. Daher müssen die jungen Studierenden aufwachen und erkennen, dass ihnen Modelle beigebracht werden, deren Bewegungsgesetze mit der Realität ebenso unvereinbar sind wie die Weltsicht des Ptolemäus. Wir brauchen eine „Fridays for Keynesianism“-Bewegung.

„Ich bin ein Keynesianer“,
ein solches Bekenntnis eines Bundesfinanzministers wäre vor 15 Jahren undenkbar gewesen.

Dabei gab es damals auch eine Krise, das Platzen der Dotcom Blase mit anschließender globaler Rezession, wenngleich sie aus heutiger Sicht geradezu zwergenhaft erscheint. Seinerzeit wurde die gesamtwirtschaftliche Nachfrage als weitgehend irrelevant angesehen. Das kam 2005 sehr deutlich im sogenannten „Hamburger Appell“ zum Ausdruck (Hamburger Appell). Fast 300 Professoren postulierten mit explizitem Verweis auf ihren wissenschaftlichen Status:

Das war in der Tat eine Position, die jener von Keynes fundamental widerspricht, der der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage eine Schlüsselrolle zuweist. Mehr noch, es wird eine Konnotation aufgebaut, die dem Keynesianismus unterstellt, er sei eine Schönwetter Lehre, die allein auf die Verteilung von Annehmlichkeiten gerichtet sei.

Mit einem Sprung in die Gegenwart lässt sich jedoch ein signifikanter Wandel der Einstellungen erkennen. Bereits in der Finanzmarktkrise wurden wieder Konjunkturprogramme aufgelegt, die gezielt die gesamtwirtschaftliche Nachfrage stimulierten, in dem sie z.B. durch die Abwrackprämie den Kauf von für PKWs anregten oder durch merklich erhöhte öffentliche Investitionen im Rahmen des Konjunkturpakets II von 2008.

Seinerzeit kamen diese Schritte sehr überraschend und waren durch keinen öffentlichen Diskurs vorbereitet. Im Grunde waren sie der Tatsache geschuldet, dass die vorherrschenden neuklassischen makroökonomischen Theorien bzw. der eher neukeynesianische Washington Consensus der Wirtschaftspolitik keine für sie tragfähigen Hinweise zu geben vermochten, wie eine Krise von der Tragweite der Finanzmarktkrise rasch zu bekämpfen wäre. Auf Abwarten zu setzen, bis die in neuklassischenTheorien vertretenen Selbstheilungskräfte wirken, war angesichts der Massivität des Einbruchs bei Investitionen und Exporten zu riskant. Allein der Geldpolitik die Stabilisierung zu überlassen, wie der Washington Consensus es empfehlen würde, ebenfalls. Insofern war es folgerichtig, dass in Ermangelung glaubwürdiger Alternativen auf eine diskretionäre Finanzpolitik als Mittel der Stabilisierung zurückgegriffen wurde und damit der Keynesianismus nach Jahren der wirtschaftspolitischen Bedeutungslosigkeit wieder kurzzeitig ins Rampenlicht rückt.e

Es blieb eine kurzzeitige Blüte, da unmittelbar nach Abklingen der Finanzmarktkrise sowohl in Deutschland als auch im Euroraum im Verlauf der Eurokrise der wirtschaftspolitische Kurs der Vorkrisenzeit wieder aufgenommen wurde. Er wurde sogar institutionell verschärft. Die Einführung der Schuldenbremse mit Verfassungsrang in Deutschland und ähnlicher Regelungen im Euroraum durch den Stabilitätspakt engten den Spielraum der Fiskalpolitik wieder ein. Die gesamte wirtschaftspolitische Strategie zur Bekämpfung der Eurokrise basierte zudem auf fiskalpolitischer  Restriktion, die in den harten Auflagen für Griechenland kulminierten.

Die akademische Forschung hat seit dem den Wissensstand prägenden Papier von Blanchard und Leigh 2013 (Siehe hier) , die eine signifikante Unterschätzung der Multiplikatorwirkung in der Eurokrise durch die Wirtschaftspolitik nachwiesen, eine eher kritische Haltung zu dieser Konsolidierungsstrategie eingenommen. Daran änderten auch die Differenzierungen von Alesina und Giavazzi 2019 ( hier), die sich für eine Konsolidierungsstrategie über die Kürzungen von Ausgaben anstelle von höheren Steuer aussprechen, nichts. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund anderer Untersuchungen, die eindeutig zeigen, dass der Ausgabenmultiplikator in der Regel, wenn auch nicht für jede Ausgabenkategorie, größer ist als der Steuermultiplikator (Gechert,Horn,Paetz 2017). Das gilt sogar auf die lange Sicht Fatas and Summers 2016.

Vor diesem Hintergrund ist es wenig verwunderlich, dass es zu Beginn der Corona Krise anders als bei der Finanzmarktkrise keine Grundsatzdiskussion über die Notwendigkeit von Konjunkturprogrammen aufflammte. Neben der veränderten akademischen Sichtweise liegt dies aber auch an der Natur der Krise. Sie ist wie keine vor ihr. Schließlich ist sie ökonomisch ganz bewusst herbeigeführt worden, um die medizinische Krise zu bekämpfen.

Am Anfang steht anders als in einer üblichen Konjunkturkrise mit dem Lockdown für viele Branchen ein negativer Angebotsschock. Mit dieser Maßnahme sollte, indem sozialer Konsum weitgehend unterbunden wurde, der Verbreitung des Corona Virus Einhalt geboten werden. Das ist nicht der übliche Beginn einer Konjunkturkrise durch einen Nachfrageausfall. Es ist aber auch nicht die klassische Angebotskrise durch den Verlust von Wettbewerbsfähigkeit. Schließlich ist der Angebotsschock nicht das Ergebnis ökonomischer Kalküle, sondern exogen aus medizinischen Gründen entstanden. Man kann also von einer exogenen Angebotskrise sprechen.

Es ist aber offenkundig, dass sich der anfängliche negative Angebotsschock in seinem weiteren Verlauf in einen negativen Nachfrageschock wandelt (Siehe Abbildung).

Die Corona-Krise

Der Produktionsstopp verursacht teilweise totale Einnahmeausfälle bei den Unternehmen und macht die Beschäftigung dort unrentabel. Daraus folgende Entlassungen reduzieren die Einkommen der privaten Haushalte und erzeugen einen binnenwirtschaftlichen Nachfrageausfall. Da der Schock global ist, verstärkt sich dieser Ablauf. Zum einen wird über die globalen Lieferketten, der negative Angebotsschock verstärkt, da auf diese Weise Firmen, die im Inland vielleicht zunächst nicht vom Lockdown betroffen sind, durch den Ausfall ihrer ausländischen Lieferanten am Ende dennoch ihre Produktion einstellen müssen. Zum zweiten reduziert sich auch die Nachfrage aus dem Ausland, was die Exporte belastet.

Unter diesen speziellen Umständen ist die Wirtschaftspolitik in vielfältiger und bisher unbekannter Weise gefordert. Es gilt den anfänglichen dramatisch negativen Angebotsschock, und die nachfolgenden ebenfalls negativen binnen- wie außenwirtschaftlichen Nachfrageschocks zu bewältigen. Dies erfordert Anstrengungen auf allen Ebenen.

Der erste nicht nur in Deutschland vollzogene Schritt, bestand darin, das Angebot gleichsam künstlich zu stabilisieren. Liquiditätshilfen, billige Kredite und Kurzarbeit sollten Unternehmen wie auch Beschäftigte weitgehend vor den unmittelbaren Folgen des Lockdown bewahren, so dass der zu erwartende negative Nachfrageschock zumindest anfänglich durch Einkommensstabilisierung gedämpft wurde (BMF 1). Schon dies kann man als eine keynesianisch inspirierte Maßnahme begreifen, da sie einen erwarteten Nachfrageausfall an der Wurzel der Einkommensentstehung bekämpfen will (Keynes Gesellschaft Homepage 1 ). 

Wichtiger noch als der rein quantitative Impuls ist jedoch, dass mit der schnellen Reaktion eine angesichts der Untiefen der Krise aufkeimende Unsicherheit unter Produzenten wie Konsumenten gleich zu Beginn entgegen getreten wurde. Diese fundamentale Unsicherheit, die vor allem den Investitionsprozess zum Erliegen bringen kann, ist ein zentraler Bestandteil des keynesianischen Gedankengebäudes (Siehe Keynes Gesellschaft Homepage 2). Sie unterscheidet sich wesentlich von dem auch in neukeynesianischen Ansätzen verwendeten Begriff der Unsicherheit. Letzterer setzt zumindest die Kenntnis der Verteilung der Zufallsereignisse voraus. Dann aber besteht ein Bodensatz an Sicherheit, der aus sich heraus stabilisierend wirkt, weil die Zufallsverteilung in einem Abschwung eine zunehmende Wahrscheinlichkeit einer Erholung signalisiert. Doch gerade bei zuvor unbekannten Krisenphänomenen wie der Corona Krise ist die Unterstellung einer solchen Sicherheit unrealistisch. Insofern war dieser Schritt essentiell für eine Stabilisierung.

Der zweite Schritt war dann ein Konjunkturpaket von bisher unbekanntem finanziellem Ausmaß, das im Kern aus zwei Komponenten besteht. Die erste ist als Nachfrageimpuls und die zweite als Transformationsimpuls konzipiert (BMF 2). Der Nachfrageimpuls besteht im wesentlichen aus steuerlichen Anreizen wie einer degressiven Abschreibung und vor allem einer zeitlich befristeten Senkung der Mehrwertsteuer sowie einer Erhöhung von Transfers wie dem Kinderbonus. Eine unmittelbare Erhöhung der öffentlichen Investitionen ist nicht vorgesehen. Stärkere investive Elemente enthält die zweite Komponente. Sie bestehen aber im wesentlichen aus Anreizen, die erst in der Zukunft wirksam werden. Das gilt besonders vor dem Hintergrund, dass das Angebot an Autos mit Elektroantrieb durch Mangel an Komponenten wie vor allem Batterien derzeit restringiert ist. Insofern kann ein Nachfrageimpuls allenfalls preistreibend wirksam werden, nicht aber unmittelbar zu einer höheren Produktion und Beschäftigung führen.

Neben dieser nationalen Reaktion auf die Corona Krise, gab es auch eine zweistufige europäische. In einem ersten Schritt beschlossen die Finanzminister, dass der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) besonders betroffenen Mitgliedsstaaten verbilligte Kredite gewährt, die Europäische Investitionsbank (EIB) ein Investitionsprogramm für kleinere und mittlere Unternehmen auflegt und eine Europäische Arbeitslosenrückversicherung bei der EU Kommission(SURE) etabliert wird. Als zweite Stufe beschloss der Europäische Rat ein European Recovery Program in Höhe von 750 Mrd. €, das gut zur Hälfte aus Zuschüssen besteht, während der Rest als Kredit vergeben wird. Es soll die Wirtschaft in den besonders betroffenen Krisenländer durch Überweisungen die jeweiligen Regierungen stabilisieren Bemerkenswert ist, dass dieses Programm durch Kreditaufnahme am Kapitalmarkt seitens der EU Kommission finanziert wird. Deren Refinanzierung erfolgt über die entsprechend erhöhten Beiträge der Mitgliedstaaten im Rahmen der mittelfristigen Budgetplanung. Damit entsteht eine neue Qualität europäischer Finanzpolitik, die nunmehr auf der Basis einer gemeinsamen Finanzierung aus europäischen Perspektive symmetrische Schocks, die ja alle Länder betreffen zu bewältigen versucht. Dies erhöht die Stabilisierungsfähigkeit der EU als Ganzes wie auch des Euroraums beträchtlich.

Die vorgestellten Maßnahmen folgen im Grundsatz keyesianischen Überlegungen und waren in ihren Grundzügen weitgehend unstrittig. Das keynesiansches Denken hat wieder Eingang in die aktuelle Wirtschaftspolitik gefunden. 

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