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Bidens Billionen-Agenda als Ausdruck makroökonomischen Sinneswandels

Sebastian Dullien

ist wissenschaftlicher Direktor des Instituts für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) in der Hans-Böckler-Stiftung

Während in Deutschland noch öffentlich diskutiert wird, wie schnell zu den Neuverschuldungsgrenzen der Schuldenbremse zurückgekehrt werden soll, hat die US-Politik einen entgegengesetzten Weg eingeschlagen: Nachdem im März auf Initiative des neuen US-Präsidenten Joe Biden ein Konjunkturpaket im Umfang von 1,9 Billionen US-Dollar verabschiedet wurde, befindet sich nun ein Investitions- und Infrastrukturpaket mit einem Volumen von 2 Billionen US-Dollar im Gesetzgebungsprozess. Zusammen haben die beiden Pakete ein Volumen von fast 20 % des US-Bruttoinlandsprodukts. (Zum Vergleich: Das deutsche Konjunktur- und Zukunftspaket der Bundesregierung aus dem Sommer 2020 summierte sich auf etwa 170 Mrd. € oder 5 % des BIP). Finanziert werden sollen die Biden-Pakete in allererster Linie über höhere Schulden, ein kleiner Teil soll über eine Erhöhung der Unternehmensteuer und einer globalen Mindestbesteuerung wieder hereingeholt werden.

Zwar stehen nicht alle Ökonominnen und Ökonomen des eigenen Lagers hinter der Politik Bidens. Auch traditionelle Unterstützer der Demokraten wie der Ex-Finanzminister Larry Summers haben Zweifel geäußert, ob das Paket nicht etwas zu groß ausgefallen sei. Gleichzeitig, und hier zeigt sich der Wandel im Denken relevanter Teile der amerikanischen Ökonomie, gibt es extrem prominente Unterstützung für den Kurs Bidens. Nobelpreisträger Paul Krugman etwa hat sich klar auf die Seite Bidens geschlagen, mit der hoch angesehenen früheren Fed-Chefin Janet Yellen hat Biden zudem eine Finanzministerin, die über jede Zweifel ihrer makroökonomischen Kompetenz erhaben ist.

Dieser Wandel ist umso beachtenswerter, da mit der Politik Bidens eine Reihe von zentralen Annahmen und Glaubenssätzen vieler neukeynesianischer Ansätze zugunsten stärker traditionell keynesianisch geprägter Interpretationen in Zweifel gezogen wird.

Da ist zunächst das Vertrauen in die Schätzmethoden von Output Gaps und natürlicher Arbeitslosigkeit. Zwar wird in Europa auch zunehmend die Verlässlichkeit der gängigen Output-Gap-Schätzungen in Zweifel gezogen, etwa von Philipp Heimberger oder dem Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung, die lange darauf hingewiesen haben, dass das gemessene Potenzialoutput stark prozyklisch ist, und deshalb der so gemessene Output Gap kein verlässlicher Kompass für die Wirtschaftspolitik sein kann. 

Doch während sich die Politik in Deutschland und Europa nicht einmal darauf einigen kann, die Methodik zur Potenzialmessung zu revidieren, wird von den Befürwortern der Biden-Pakete die gängigen Output-Gap-Messungen mit dem Argument vom Tisch gewischt, dass es jenseits dieser Messung viel verdeckte Unterbeschäftigung gäbe, die sich mobilisieren ließe, wenn die Nachfrage nur ausreichend gesteigert würde. Deshalb glaubt das Biden-Team auch nicht daran, dass das Paket zu einer Überhitzung der Wirtschaft führen wird, obwohl es nach gängigen Schätzungen zu einer Überauslastung der Kapazitäten führen dürfte.  

Eng verbunden mit diesem Zweifel ist die Frage nach der Form und Bedeutung der Phillips-Kurve. In vielen neukeynesianischen Modellen und dem Kopf vieler Ökonominnen und Ökonomen findet sich ein monoton fallender Zusammenhang zwischen Arbeitslosigkeit und Lohndruck, der dazu führt, dass eine expansive Politik das aktuelle Output über das Potenzial drückt, die Inflation anzieht und die Produktionsgewinne durch eine gegensteuernde Zentralbank zumindest teilweise zunichte gemacht wird. Die Idee, ohne dauerhaften Inflationsdruck die Beschäftigung jenseits dessen zu drücken, was aktuell als Vollauslastung des Potenzials wahrgenommen wird, bewegt sich von den neuklassischen Ansätzen weg hin zu stärker traditionell keynesianischen oder postkeynesianischen Ansätze. Camille Logeay und Jürgen Kromphardt haben ebenso schon länger über einen möglicherweise horizontalen Verlauf der Phillips-Kurve geschrieben; auch in meinem Buch zum Zusammenspiel der Geld- und Lohnpolitik in der Euro-Zone findet sich die Idee eines horizontalen Abschnitts in der Phillips-Kurve. Implizit ist diese Idee auch in den frühkeynesianischen Analysekonzepten wie dem einfachen keynesianischen Modell oder sogar dem IS-LM-Modell, deren Annahme fixer Preise sich auch als Spezialfall für den horizontalen Abschnitt der Phillips-Kurve interpretieren lassen.

Der zweite verbreitete Glaubenssatz, der mit den Biden-Paketen implizit in Frage gestellt wird, und der sich in vielen neukeynesianischen Modellen in Form der so genannten Transversalitätsbedingung und der No-Ponzi-Game-Bedingung findet, ist, dass expansive Fiskalpolitik heute den Spielraum der Finanzpolitik in der Zukunft beschränkt. In gängigen neukeynesianischen Modellen ergibt sich diese Schlussfolgerung daraus, dass angenommen wird, dass die Summe diskontierter künftiger Budgetüberschüsse mindestens so groß sein muss wie der aktuelle öffentliche Schuldenstand. In der aktuellen Debatte etwas haben Ökonomen wie Paul Krugman verneint, dass es einen fiskalischen Tradeoff zwischen dem 1,9-Billionen-Konjunkturpaket und dem Infrastrukturpaket gäbe – erneut eine Schlussfolgerung, die näher an traditionelle keynesianische Modelle oder gar den Functional-Finance-Ansatz von Abba Lerner heranrückt, die üblicherweise den Schuldentrend in der Unendlichkeit ignoriert haben oder auf ausreichend starke Multiplikatoren gesetzt haben, durch die sich Konjunktur- und Infrastrukturpakete selbst finanzieren. 

Ein drittes zentrales Element neukeynesianischen Denkens, das mit dem Biden-Paket implizit in Frage gestellt wird, ist die Annahme einer neoklassischen Investitionsfunktion, die Realinvestitionen der Unternehmen als Funktion der Nach-Steuer-Rendite betrachtet. Die Biden-Steuerpolitik mit steigenden Unternehmenssteuersätzen und internationaler Kooperation beim Eindämmen der Steuervermeidung passt bestenfalls begrenzt zu dieser Annahme. Zumindest implizit steckt hinter dieser Politik die Annahme, dass in Maßen steigende Steuersätze, sofern das Ausweichen in andere Jurisdiktionen erschwert wird, eine untergeordnete Bedeutung für die private Investitionstätigkeit haben, vor allem, wenn der Staat zugleich mit seiner Politik für ausgelastete Kapazitäten und ein produktivitätssteigerndes Wachstum des öffentlichen Kapitalstocks sorgt.

Zwar muss sich am Ende zeigen, ob sich die impliziten Wetten in Bidens Programm auszahlen (und ob seine Infrastruktur- und Steuerpläne tatsächlich durch den Kongress gehen), aber das dem Programm zugrunde liegende Umdenken in der amerikanischen Ökonomenzunft sollte nicht unterschätzt werden. Und dieser Sinneswandel geht klar in Richtung von Schlussfolgerungen, die schon länger von Ökonominnen und Ökonomen traditionellerer keynesianischer Provinienz vertreten wurden.