Unsere Studie The power of economic models: The case of the EU’s fiscal regulation framework – erschienen in der Fachzeitschrift Socio-Economic Review – ist mit dem diesjährigen Wissenschaftspreis der Keynes-Gesellschaft ausgezeichnet worden. Gemeinsam mit meinen Ko-Autoren Jakob Huber und Jakob Kapeller freue ich mich sehr über diesen besonderen Preis.
In diesem Blog-Beitrag werde ich darauf eingehen, welche Bezüge zu keynesianischen Argumenten in unserer Studie zu finden sind. Außerdem werde ich einige Querverweise zu aktuellen fiskalpolitischen Debatten in Deutschland und Europa aufzeigen.
Keynes und die Rolle ökonomischer Ideen
Am Ende seines Buches „Allgemeine Theorie der Beschäftigung, des Zinses und des Geldes“ schreibt Keynes: „Die Ideen der Ökonomen und Philosophen, seien sie richtig oder falsch, sind mächtiger, als man im allgemeinen glaubt. Um die Wahrheit zu sagen, es gibt nicht viel anderes, das die Welt beherrscht“. Diese Grundüberlegungen von Keynes zur Rolle ökonomischer Ideen sind ein zentraler Ausgangspunkt unserer Studie.
In den vergangenen Jahrzehnten hat sich die Forschung zu ökonomischen Ideen und deren Einfluss auf Politik und politische Programme auf die Ebene abstrakter Theorien konzentriert – beispielsweise auf die Erklärung des wirtschaftspolitischen Paradigmenwechsels vom Keynesianismus zum Monetarismus in den 1980er-Jahren. Wir wählen einen neuen Zugang, denn uns geht es uns um die Rolle von konkreten ökonomischen Modellen, die in der Wirtschaftspolitik eine wichtige Rolle spielen.
Wir argumentieren, dass ökonomische Modelle als Übertragungsmechanismus zwischen ökonomischen Paradigmen und politischen Programmen fungieren können, deren Anwendung es AkteurInnen ermöglicht, in politischen Prozessen Macht auszuüben. Aus dieser Perspektive übersetzen Modelle paradigmatische Annahmen in politisches Handeln, was im öffentlichen Diskurs jedoch meist verborgen bleibt.
Dabei behaupten wir, dass Modelle zwischen ökonomischen Paradigmen und politischen Programmen vermitteln können, indem sie vereinfachte Darstellungen komplexer ökonomischer Prozesse liefern, die Ursachen spezifizieren und Effekte quantifizieren, indem sie den Einfluss bestimmter Variablen hervorheben, während sie die Bedeutung anderer Faktoren herunterspielen. Dabei greift ein relevantes ökonomisches Modell so auf ein Paradigma zurück, dass Grundannahmen für spezifische politische Programme operationalisierbar werden.
Unter welchen Bedingungen ökonomische Modelle als Übertragungsmechanismus zwischen paradigmatischen Annahmen und politischen Programmen fungieren können, untersuchen und zeigen wir anhand des wichtigen Fallbeispiels der EU-Fiskalregeln.
Die Outputlücke in den EU-Fiskalregeln
Besonders an den EU-Fiskalregeln ist, dass ein Modell auf rechtlicher Grundlage ihr technisches Rückgrat bildet. Die EU-Kommission verwendet das sogenannte Produktionspotenzial-Modell zur Schätzung der Outputlücke – der Differenz zwischen der tatsächlichen Produktion (gemessen am Bruttoinlandsprodukt) und einer modellbasierten Schätzung des Produktionspotenzials – wobei die Outputlücke als Indikator für die konjunkturelle Lage einer Volkswirtschaft interpretiert wird. Die Schätzungen der Outputlücke sind eine wichtige Grundlage für die Beurteilung der EU-Kommission, wie viel des tatsächlichen Budgetdefizits (oder -überschusses) in einem bestimmten EU-Land „strukturell“ in dem Sinne ist, dass es nicht auf die Auswirkungen konjunktureller Schwankungen auf die Steuereinnahmen und Staatsausgaben zurückzuführen ist.
Modellberechnungen der Outputlücke sind jedoch ebenso im Rahmen der kontrovers diskutierten „Schuldenbremse“ in Deutschland für die Berechnung „struktureller“ Defizite maßgeblich. Denn auch im Rahmen der deutschen „Schuldenbremse“ wird das Modell der Europäischen Kommission verwendet, um zu schätzen, ob die Begrenzung der Kreditaufnahme auf ein „strukturelles“ Budgetdefizit von jährlich maximal 0,35% der Wirtschaftsleistung für den Bund und von einem „strukturellen“ Nulldefizit für die Bundesländer eingehalten wird.
Unsere Studie zeigt, dass die theoretischen und technischen Grundlagen der Modellschätzung von Outputlücken politisch von großer Bedeutung sind. Wird die Outputlücke beispielsweise in einem Wirtschaftsabschwung als gering geschätzt, dann bedeutet dies, dass die Produktionsfaktoren weitgehend ausgelastet sind und der fiskalpolitische Handlungsspielraum des betroffenen Staates sinkt, weil die Erreichung der Budgetziele pessimistischer eingeschätzt wird. Die Konsequenz: Die EU-Fiskalregeln geben Ländern mit ungünstiger Konjunkturlage nur geringe Spielräume für höhere Budgetdefizite zur Bekämpfung des Abschwungs. Dies resultiert aus der Anwendung statistischer Filterverfahren zur Berechnung von Subkomponenten des Produktionspotenzials, die einer prozyklischen Verzerrung unterliegen, weil sie überproportional stark von den letzten Datenpunkten getrieben sind, die in die Schätzung eingehen.
Es geht um einen Mechanismus, bei dem prozyklische Modellschätzungen in Zeiten eines wirtschaftlichen Abschwungs die Budgetkonsolidierungsanforderungen für die betroffene Regierung erhöhen. Budgetkonsolidierung in einer ungünstigen Konjunktursituation reduziert dann Wirtschaftswachstum und Beschäftigung, und führt zu weiteren Budgetkonsolidierungsanforderungen anhand der Fiskalregeln. Ein solcher Teufelskreis lässt sich in mehreren EU-Mitgliedstaaten im Rahmen der Eurokrise feststellen.
Die deutsche Wirtschaft erholte sich nach der Finanzkrise rascher und umfassender als andere EU-Länder. Deutschland war damit bis vor der Corona-Krise nicht wirklich negativ von prozyklischen Revisionen der Outputlückenschätzungen betroffen. Erste Analysen der Outlücken-Schätzungen nach dem Eintreten der Corona-Krise zeigen jedoch, dass auch Deutschland nach dem Corona-Einbruch stark von den zugrundeliegenden Modellproblemen betroffen sein wird, sobald die Fiskalregeln – die aktuell krisenbedingt ausgesetzt sind – wieder zur Anwendung kommen, weil das Kommissionsmodell die deutsche Budgetsituation schlechtrechnet. Allein durch Revisionen der Modellschätzungen droht ein aus keynesianischer Sicht kontraproduktiver Kürzungsdruck auf die öffentlichen Haushalte, der wirkungsvolle Konjunkturpolitik erschwert und das Tätigen wichtiger Investitionen einschränkt.
Modellschätzungen in der fiskalpolitischen Praxis
Die Modellschätzungen der EU-Kommission haben für die fiskalpolitische Praxis aufgrund der Reformen der EU-Fiskalregeln nach der Finanz- und Wirtschaftskrise an Bedeutung gewonnen. Unsere Studie untersucht die Grundannahmen und technischen Entwicklungsschritte des bereits angesprochenen Produktionspotenzial-Modells, das der Berechnung der Outputlücke zugrundeliegt. Grob gesprochen beruht das Modell auf einer neoklassischen Produktionsfunktion, und auf der Ebene der Modellierung der einzelnen Produktionsfaktoren gehen weitere (neoklassische) Grundannahmen ein. Das Modell wurde in den letzten Jahren in mehreren Schritten im technischen Detail adaptiert.
Diese Anpassungen gingen in wesentlichen Aspekten auf die Initiative einzelner EU-Mitgliedstaaten zurück. So kritisierte etwa Spanien im Laufe der Eurokrise, dass die Schätzungen der „strukturellen“ Arbeitslosenquote der Kommission, die den Beitrag des Produktionsfaktors Arbeit im Kommissionsmodell wesentlich bestimmen, unplausibel hoch seien: Denn laut den Echtzeit-Modellschätzungen der Kommission stand die „strukturelle“ Arbeitslosenquote Spaniens in den Jahren 2012 und 2013 bei rund 20% – und war damit fast so hoch wie die tatsächliche Arbeitslosenquote. Die Konsequenz: Die Outputlücke wurde als gering eingeschätzt, was aufgrund der EU-Fiskalregeln zusätzlichen Budgetkonsolidierungsdruck auf die spanische Regierung ausübte, weil ein großer Anteil des Budgetdefizits als „strukturell“ betrachtet wurde. Die spanische Regierung wirkte, mit Unterstützung anderer Länder, auf Änderungen des Berechnungsmodells für die „strukturelle“ Arbeitslosigkeit hin. Nach größeren politischen Konflikten im Hintergrund konnte im Jahr 2014 schließlich ein Kompromiss bei der Modelladaptierung erzielt werden, der den Budgetkonsolidierungsdruck für Spanien und einige andere Länder etwas reduzierte – und diese Länder nicht zuletzt deshalb etwas schneller aus der Krise kommen konnten.
Diese Anekdote verweist darauf, dass fiskalpolitische Entscheidungen in der EU in der Vor-Coronazeit vielfach durch technische Details geprägt waren, und in Folge scheinbar unschuldige technische Annahmen im Kontext der Berechnung der „Outputlücke“ zum Gegenstand politischer Konflikte und Forderungen wurden.
Was würde Keynes über die Outputlückenschätzungen sagen?
Unsere Studienergebnisse legen nahe, dass das vorherrschende Kommissions-Modell zur Schätzung von Outputlücken angebotsseitige Grundannahmen in politisches Handeln zu übersetzen hilft. Paradigmatische Priors der Angebotsökonomik werden durch die Anwendung von Modellschätzungen in den politischen Prozessen auf wirtschaftspolitische Programme übertragen; nachfrageseitige keynesianische Argumente werden ausgeblendet oder verdrängt. Die prozyklische Verzerrung, die das Produktionspotenzial-Modell in der Fiskalpolitik der EU-Mitgliedstaaten befördert, steht im Gegensatz zu einer keynesianischen Sichtweise, in der diskretionäre Fiskalpolitik antizyklisch ausgerichtet sein sollte, d.h. expansiv in Rezessionen und restriktiv in zyklischen Aufschwüngen.
Wir können natürlich nicht genau wissen, was Keynes – wenn er heute leben würde – zur Rolle der Outputlücken-Schätzungen in den Fiskalregeln sagen würde. Doch mit Rückgriffen auf keynesianisches Denken lässt sich auf Basis unserer mit dem Wissenschaftspreis der Keynes-Gesellschaft ausgezeichneten Studie jedenfalls die theoretische und technische Ausrichtung in der Modellierung des Produktionspotenzials kritisieren. Die Prozyklizität der Schätzungen ist besonders problematisch, weil sie eine wirkungsvolle anti-zyklische Konjunkturpolitik untergräbt. Wir sollten darüber diskutieren und im Rahmen der anstehenden Reform der Fiskalregeln nach der Corona-Krise Änderungen anstreben.
Soll demokratische Wirtschaftspolitik von derart problematischen Modellschätzungen abhängig bleiben? Diese Frage ist für die Zukunft der Fiskalpolitik in Deutschland und Europa von großer Bedeutung.