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Covid, Ungleichheit, Klimakrise: Vom Austrokeynesianismus zum modernem Linkskeynesianismus in Österreich

Markus Marterbauer

Leiter Abteilung Wirtschaftswissenschaft und Statistik der Arbeiterkammer Wien

Selten waren kurz- und langfristige Herausforderungen für die Wirtschaftspolitik in den letzten Jahrzehnten so fordernd wie heute. Für die Bewältigung der sozialen Kosten der Covid-Pandemie, der gefährlichen Ungleichheitskrise und der immer drängenderen Klimakrise können Märkte zwar eine wichtige dienende Rolle spielen, doch notwendig ist vor allem die steuernde Kraft eines am Gemeinwohl orientierten Staates. Die keynesianische Theorie verfügt über wegweisende Einsichten zur Bewältigung dieser Herausforderungen und in Österreich zudem über eine erfolgreiche wirtschaftliche Geschichte. Kann auf ihr aufgebaut werden und wie müsste keynesianische Politik neu gefasst werden, um unter heutigen Bedingungen dem allgemeinen Wohlstand zu dienen?

Austrokeynesianismus – Österreich auf der Überholspur 1970-1982 (-1995)

In Österreich hat mit der Rückkehr von ExilökonomInnen nach 1945 der Keynesianismus rasch Einzug gehalten. Die Zentren keynesianischer Theorie bildeten das WIFO und die Arbeiterkammer Wien (Mesch 2016, https://awblog.at/wie-der-keynesianismus-nach-oesterreich-kam-und-warum-er-heute-wieder-noetig-waere/). Die Wirtschaftspolitik des „Austrokeynesianismus“ ab den 1970er Jahren war nicht am akademischen Reißbrett konzipiert, sondern entstand aus pragmatischen Antworten auf die Herausforderungen der Zeit. Die tragenden Elemente zielten vorrangig auf die Stabilisierung der Erwartungen und waren bis Mitte der 1990er Jahre konstitutiv (Chaloupek, Marterbauer 2008):

  • produktivitätsorientierte Lohnpolitik der Sozialpartner
  • Hartwährungspolitik (Bindung des Schilling an die DM)
  • antizyklische Budgetpolitik, auch durch Förderung öffentlicher und privater Investitionen

Der Austrokeynesianismus brachte Österreich auf die „Überholspur“, er war von spezifischen Rahmenbedingungen begünstigt: Starke Interessenvertretungen von ArbeitnehmerInnen und ArbeitgeberInnen, günstige Machtverteilung infolge von Vollbeschäftigung, geringe wirtschaftliche Offenheit und unbedeutende Finanzmärkte. Das BIP pro Kopf stieg allein in den 1970er Jahren um 10% rascher als in den 15 „alten“ EU-Ländern (Link: https://awblog.at/materieller-wohlstand-im-eu-vergleich/). Vollbeschäftigung konnte bis 1981 aufrechterhalten werden, die Arbeitslosenquote blieb bis 2013 unter jener Deutschlands. Der Ausbau des Sozialstaates (Pensionen, Familienförderung, Gesundheits- und Pflegesystem ua) führte von 1970-2019 zu einem parallelen Anstieg von Sozialquote und Abgabenquote um etwa 8% des BIP auf 29% bzw 42%. Die Investitionsquote ist mit 24,7% des BIP (2019, Deutschland 21,7%) auch heute hoch, auch ein Ergebnis großzügiger direkter und indirekter Investitionsförderung.

Der Beitritt Österreichs zur EU brachte 1995 das Ende austrokeynesianischer Wirtschaftspolitik. Österreich hat von Binnenmarkt und Währungsunion profitiert, was etwa im Anstieg der Exportquote von 33% auf 53% des BIP zum Ausdruck kommt. Doch von den drei Pfeilern des Austrokeynesianismus blieben nur zwei aufrecht: Erstens, wurde die Wechselkursbindung an die Deutsche Mark mit dem Euro fortgesetzt. Zweitens, bildet die Einkommenspolitik ein weitgehend intaktes Element der Konsenspolitik der Sozialpartner, womit Löhne für 98% der abhängig Beschäftigten einem Kollektivvertrag auf Branchenebene unterliegen (Link: https://awblog.at/sozialpartnerschaftliche-lohnpolitik/). Doch entgegen die Hoffnungen fortschrittlicher EU-BefürworterInnen auf einen Eurokeynesianismus wurde die Budgetpolitik weg von Vollbeschäftigung und hin zu Budgetkonsolidierung und Standortkonkurrenz neu ausgerichtet (Feigl, Marterbauer 2019).

In der Covid-Krise und im Sinne eines Green Deals scheint es nun, als würden heute die Weichen der EU-Budgetpolitik neu gestellt und damit auch die Rahmenbedingungen für wohlstandsorientierte Politik in Österreich verbessert: Geld- und Fiskalpolitik sind expansiv, Verschuldung und eigene Einnahmen auf EU-Ebene stehen in Aussicht, allerdings müssen die Fiskalregeln erst reformiert werden (Link: https://awblog.at/fortschrittliche-reform-der-eu-budgetregeln/). In Deutschland macht sich ein pragmatischer Keynesianismus in Forschungsinstituten, Universitäten und Finanzministerium breit. Noch ist davon in Österreich nichts zu bemerken. Auf der politischen Ebene des Finanzministeriums fehlen wirtschaftswissenschaftliche Erfahrung und Wissen. An den Universitäten spielt der Keynesianismus keine Rolle mehr, selbst am WIFO – nicht allerdings am Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche wiiw – hat er an Einfluss verloren.

Spielräume und Ansatzpunkte für ein linkskeynesianisches Projekt

Ein linkskeynesianisches Projekt für Österreich kann auf Erfolgen und Institutionen des Austrokeynesianismus aufbauen, muss allerdings eine Reihe neuer Akzente setzen.

  1. Ausweitung öffentlicher Investitionen im Kampf gegen die Klimakrise

Starke Ausweitung der öffentlichen Investitionen bildet eines der erfolgversprechenden Elemente der Klimapolitik. Der Bedarf ist hoch, vor allem in der Stadt- und Regionalplanung, im öffentlichen (Fern-, Regional- und Nah-) Verkehr, Energiesystemen und Klimaforschung. Die Voraussetzungen sind günstig, da die öffentliche Hand bereits bislang viel investiert, womit ausreichende Planungs- und Umsetzungskapazitäten vorhanden sind. Die öffentlichen Bruttoinvestitionen betragen stabil 3% des BIP (Deutschland 2%), die Nettoinvestitionen ½% des BIP pro Jahr. Für die Klimapolitik müssen die jährlichen Nettoinvestitionen gezielt verdoppelt werden. Vor allem auf Ebene der Städte und Gemeinden, die ein Drittel der öffentlichen Investitionen tätigen und unter Einnahmenausfällen in der Covid-Krise leiden.

Das wäre eine keynesianische „Sozialisierung der Investitionen“: Ein hohes Niveau öffentlicher Infrastrukturinvestitionen bildet zusammen mit Anreizen (zB Investitionsprämie für Klimainvestitionen), Regulierungen und Steuern (zB ökologische Mindeststandards), öffentlicher Beschaffung, Umschulungs- und Qualifizierungsprogrammen einen Impuls für private Investitionen und gibt dabei auch deren Zielrichtung im Sinne einer langfristigen Transformationsstrategie vor.

  1. Der Staat als employer of last resort

Seit den 1980er Jahren steigt die Arbeitslosigkeit kontinuierlich. Nachfrageseitig durch Rezessionen geprägt ist die unterschiedliche Entwicklung der Arbeitslosigkeit zwischen Österreich und Deutschland primär durch das Arbeitskräfteangebot erklärt, das in Österreich vor allem zuwanderungsbedingt kräftig zunahm, während es in Deutschland bis 2015 zurückging. Besonders stark stieg seit 2010 die Zahl der Langzeitbeschäftigungslosen, sie machen bereits mehr als ein Drittel der Arbeitslosen aus.

Neben antizyklischer und investiver Budgetpolitik sowie aktiver Vermittlungs- und Qualifizierungsmaßnahmen rücken deshalb zwei Elemente ins Zentrum fortschrittlicher Beschäftigungspolitik. Erstens, Arbeitszeitverkürzung, die primär auf höheren Wohlstand durch mehr Freizeit abzielt, aber nebenbei auch die Beschäftigung stabilisiert. In vielen Kollektivverträgen wurden innovative Formen der Verkürzung der Arbeitszeit umgesetzt, um den Produktivitätsfortschritt wohlstandserhöhend zu nutzen. Viel mehr ist notwendig.

Zweitens, die Positionierung des Sozialstaates als Employer of last resort (Link: https://www.wirtschaftsdienst.eu/inhalt/jahr/2020/heft/10/beitrag/keynes-die-erneute-rueckkehr-des-meisters.html). Vollbeschäftigung oder leichte Arbeitskräfteknappheit ist eine Voraussetzung für stabile makroökonomische Entwicklung und sozialen Fortschritt, eine staatliche Jobgarantie kann dazu beitragen. Sie sollte zunächst für alle Langzeitbeschäftigungslosen zu kollektivvertraglich gesetzten Löhnen umgesetzt werden. Hierfür gibt es erfolgreiche Pilotprojekte und ausgearbeitete Konzepte (https://awblog.at/jobgarantie-covid-arbeitslose/) ebenso wie ein großes Potential an gesellschaftlich wertvollen gemeinnützigen Tätigkeiten. Für Jugendliche sollte eine Ausbildungsgarantie gelten, was eine markante Ausweitung der verfügbaren Plätze in Qualifizierungsprogrammen, weiterführenden Schulen, Fachhochschulen, Universitäten erfordert.

  1. Verteilungspolitik

Österreich weist im EU-Vergleich egalitäre Verteilung der verfügbaren Einkommen auf. Dennoch besteht Bedarf an aktiver Verteilungspolitik. Vor allem in der Primärverteilung, durch mehr Augenmerk auf Eigentumsfragen, Wettbewerbs- und Technologiepolitik, Absicherung von Arbeitsrecht und Kollektivverträgen, Ausbau von öffentlicher Infrastruktur, sozialen Dienstleistungen, Beschäftigungs- und Bildungspolitik, um allen Zugang zu Mobilität, Freizeit, Kultur, Gesundheit und Wissen zu ermöglichen. Das verbessert die Primärverteilung, sichert aber auch den hohen Umverteilungsgrad der Sekundärverteilung.

Bei Ausbau von Bildung (Kindergärten, Ganztagsschulen) und stationärer und mobiler Pflege besteht hoher Bedarf, gleichzeitig können durch den Sozialstaat als Arbeitgeber gute Arbeitsstandards gesetzt werden. Die Sozialversicherung sichert hohe Ersatzraten vor allem bei den gesetzlichen Pensionen (80% des Einkommens). Steigender Ungleichheit der Markteinkommen muss mit höherem Progressionsgrad des Steuersystems begegnet werden: Etwa in der Einkommensteuer und der Kapitalertragssteuer, vor allem aber durch die Einführung einer progressiven Erbschafts- und Vermögenssteuer. Österreich weist eine starke Konzentration der Vermögen auf (Link: https://awblog.at/mehr-licht-in-die-welt-der-superreichen/), was Demokratie und Gesellschaft, sozialen Zusammenhalt und wirtschaftliche Stabilität gefährdet.

Die Voraussetzungen für eine linkskeynesianische Wirtschaftspolitik sind in Bezug auf die notwendigen Institutionen, von Sozialstaat bis gewerkschaftlicher Lohnpolitik, aber auch durch neue Akzente in der EU günstig. In Österreichs Wissenschaft und Politik muss das Feld erst neu bestellt werden, um Herausforderungen der Covid-, Ungleichheits- und Klimakrise wohlstands-, beschäftigungs- und verteilungsorientiert lösen zu können.

Weiterführende Literatur:

Buxbaum et al, AK-Wohlstandsbericht 2020, https://www.arbeiterkammer.at/interessenvertretung/wirtschaft/verteilungsgerechtigkeit/AK-Wohlstandsbericht_2020.pdf

Chaloupek Günther, Marterbauer Markus, Was bleibt vom Austrokeynesianismus? Dauerhafte Wirkungen postkeynesianischer Wirtschaftspolitik in Österreich 1970 – 1995, in Hagemann, Horn, Krupp (Hg) Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht. Festschrift für Jürgen Kromphardt, Schriften der Keynes-Gesellschaft Band 1, Marburg 2008.

Feigl Georg, Marterbauer Markus, Budgetpolitik in Deutschland und Österreich. Von keynesianischer Koordinierung über Primat der Fiskalregeln zu wohlstandsorientierter Wirtschaftspolitik?, in: Dullien, Hagemann, Joebges, Logeay, Rietzler (Hg), Makroökonomie im Dienste der Menschen. Festschrift für Gustav Horn, Schriften der Keynes-Gesellschaft Band 14, Marburg 2019.

Mesch Michael (Hg), Wie kam der Keynesianismus nach Österreich? Mit Beiträgen von Günther Chaloupek, Johannes Feichtinger, Alois Guger, Wien 2016.